關(guān)鍵詞：壓力逆?zhèn)鲗?dǎo);權(quán)責(zé)匹配;吹哨報到;治理創(chuàng)新

　　摘 要：“吹哨報到”模式是基層一線治理主體借助組織外部力量向上級施壓，以重塑“條”“塊”權(quán)責(zé)關(guān)系，再造組織流程，推動治理重心下沉的結(jié)果?；谏钲谑蠫區(qū)的個案分析，發(fā)現(xiàn)在“吹哨報到”模式中，權(quán)小責(zé)大的基層一線治理主體通過大數(shù)據(jù)平臺與擴(kuò)大社會參與的方式將治理壓力逆向傳導(dǎo)給上級，倒逼上級黨委書記授權(quán)社區(qū)黨委書記發(fā)令上級政府職能部門，以“塊塊”吹哨驅(qū)動“條條”報到，推動資源整合與資源下沉，進(jìn)而處置社區(qū)剩余公共事務(wù)。這有效地緩解了壓力型體制下治理負(fù)荷和治理資源之間的張力。

　　一、問題的提出

　　近年來，以“街道吹哨，部門報到”的城市基層社會治理創(chuàng)新實(shí)踐被廣泛應(yīng)用于城市社會治理活動中。“吹哨報到”治理模式最早發(fā)軔于2016年北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的打擊非法偷盜專項(xiàng)整治工作。平谷區(qū)賦予金海鎮(zhèn)“吹哨權(quán)”，執(zhí)法部門需要及時響應(yīng)“哨聲”，從各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域入手，下沉到一線進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。該模式后來被北京市作為一項(xiàng)城市治理改革創(chuàng)新機(jī)制，并在全市16個區(qū)開展試點(diǎn)，其簡約高效的運(yùn)作機(jī)制與顯著成效迅速被推廣復(fù)制到全國各地，進(jìn)而形成了一種新的城市基層社會治理模式，即黨建引領(lǐng)下的“吹哨報到”模式。“吹哨報到”模式針對基層治理中需要市區(qū)相關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動的事項(xiàng)，由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出工作需求、發(fā)出集結(jié)號令(“吹哨”)，相關(guān)部門迅速響應(yīng)，到基層一線解決實(shí)際問題(“報到”)，通過這種基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了把更多資源服務(wù)管理放到社區(qū)，為居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，切實(shí)把群眾大大小小的事辦好，依靠居民、依法有序組織居民參與社會治理，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享的社會治理目標(biāo)。

　　“吹哨報到”現(xiàn)象引起了學(xué)界較為廣泛的關(guān)注，并主要圍繞其運(yùn)行機(jī)制與治理效果進(jìn)行了諸多有益的討論。一方面，“吹哨報到”模式在不增加治理資源的情況下，最大限度地聚集了企業(yè)、公眾、社會組織等多方力量，從而構(gòu)建了“黨領(lǐng)共治”的基層治理格局，[1]對于完善超大城市治理體系具有重要價值。[2]另一方面，“吹哨報到”模式通過自下而上地發(fā)現(xiàn)問題與界定問題來啟動治理流程，有效地化解了條塊之間的內(nèi)在張力。[3]總體而言，“吹哨報到”模式因其簡約高效而備受推崇，在一定程度上彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效[3]，有效地破解了城市基層社會治理的“最后一公里”難題。

　　本文主要關(guān)注“吹哨報到”模式的發(fā)生邏輯，即為什么會出現(xiàn)“吹哨報到”治理模式?在已有的解釋中，人們更多地將原因歸結(jié)于傳統(tǒng)科層組織的結(jié)構(gòu)性矛盾，即“條條”與“塊塊”之間的張力。由于基層社會治理中存在著嚴(yán)重的推諉扯皮和碎片化等問題，[5]致使基層社會的公共服務(wù)供給常常會出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”現(xiàn)象，而“吹哨報到”模式則有效地化解了一線基層治理主體權(quán)小責(zé)大的困境，其最為核心的內(nèi)容是“條塊”資源整合與“條條”資源下沉。既有文獻(xiàn)認(rèn)為治理體系中的上級黨組織將“吹哨”權(quán)下放給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等一線基層治理主體，但保留了檢查考核權(quán)，即通過檢查考核的方式來推動資源整合與資源下沉。

　　然而上述解釋并沒有回答權(quán)力下放的內(nèi)在動因，忽視了一線基層治理主體的能動性。事實(shí)上，資源整合與資源下沉并不是簡單地依靠行政命令或法定程序就能實(shí)現(xiàn)的;一線基層治理主體也并非完全處于被動狀態(tài)。相反，他們在面對壓力時，更多的是通過某種特定的方式與上級討價還價，以此倒逼資源整合與資源下沉，即一線治理主體借助外部力量逆向傳導(dǎo)治理壓力，以擴(kuò)大權(quán)力實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的行動邏輯，而這正是本文所要探討的問題。本文在“吹哨報到”的運(yùn)作邏輯基礎(chǔ)上，構(gòu)建了權(quán)責(zé)匹配的分析框架，并通過對深圳市G區(qū)基層社會治理的實(shí)地調(diào)研和訪談，揭示了“吹哨報到”模式的發(fā)生邏輯，即將基層治理壓力逆向傳導(dǎo)給上級，進(jìn)而倒逼上級下放權(quán)力，最終達(dá)成權(quán)力與責(zé)任的有效匹配。

　　二、權(quán)責(zé)匹配分析框架

　　權(quán)力和責(zé)任是科層組織部門與崗位設(shè)計(jì)的基本要素。如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任對等是科層組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心所在。換言之，權(quán)、責(zé)、利三位一體在實(shí)際運(yùn)行中的分離是導(dǎo)致責(zé)任目標(biāo)制度失敗的根源。[6]在外部約束不足的情況下，如果權(quán)力大于責(zé)任將導(dǎo)致權(quán)力濫用，甚至以權(quán)謀私、貪污腐敗;反之則會誘發(fā)行動者的避責(zé)行為。避責(zé)行為的滋生和蔓延必然導(dǎo)致一線基層治理主體的退縮，進(jìn)而消極地回應(yīng)外部需求。[7]既有的研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配一方面可以通過自上而下地授權(quán)來實(shí)現(xiàn)，另一方面也可以通過自下而上的倒逼機(jī)制來影響上級部門的行為。[8]這兩種途徑都發(fā)生于政府組織內(nèi)部，且多通過上下級間的權(quán)力重組、同級部門間的責(zé)任分擔(dān)來實(shí)現(xiàn)。[9]政府間上下級間的權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了下級實(shí)際上并不能擁有太多的討價還價的空間。本文所討論的“吹哨報到”模式雖然也是一種倒逼機(jī)制的權(quán)責(zé)匹配，但卻突破了組織的邊界，即一線基層治理主體借助了外部力量來增強(qiáng)其向上要權(quán)的籌碼。

　　“吹哨報到”模式在本質(zhì)上反映的是治理體系中的權(quán)責(zé)匹配問題。上級部門賦予一線基層治理主體“吹哨”權(quán)與一線基層治理主體自下而上地要求上級部門履行“報到”責(zé)任，實(shí)際上重構(gòu)了組織內(nèi)部上下級間的權(quán)力與責(zé)任。然而，在壓力型體制與屬地管理的約束下，一線基層治理主體實(shí)際上處于無限責(zé)任且不可退出的狀態(tài)。因此，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的匹配成為一線基層治理主體的理性選擇。在責(zé)任大于權(quán)力的情況下，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的選擇通常有兩種。一是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。由其他主體代替自己承擔(dān)剩余責(zé)任。二是擴(kuò)大自身權(quán)力。在當(dāng)下中國的治理體系結(jié)構(gòu)中，一線基層治理主體處于黨政科層制鏈條的末端，其所擁有的權(quán)力最小。因此，擴(kuò)大權(quán)力只能來自上級的授權(quán)，而其擔(dān)負(fù)的責(zé)任則是法定的屬地責(zé)任，避責(zé)的唯一途徑是將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給上級。事實(shí)上，向上轉(zhuǎn)移責(zé)任幾乎沒有可能。因此，向上擴(kuò)權(quán)，努力達(dá)成權(quán)責(zé)對等構(gòu)成了一線基層治理主體行動的邏輯起點(diǎn)。從這個角度來看，“吹哨報到”模式的發(fā)生實(shí)際上是一個一線基層治理主體如何通過放大信號向上傳導(dǎo)治理壓力，以獲得權(quán)責(zé)對等的過程。

　　條塊關(guān)系是中國政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。[10]在一個科層組織結(jié)構(gòu)中，“條”主要是一級政府的直屬專業(yè)職能部門，而“塊”則是按照屬地管理的，具有包干性質(zhì)的一級政府。在中國獨(dú)特的縱向政府間關(guān)系中，上級政府的“條”對下級政府對應(yīng)的“塊”擁有指導(dǎo)權(quán)(官方文字表述雖為指導(dǎo)權(quán)，但實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)權(quán))。但在屬地管理的情況下，下級政府在某些領(lǐng)域或問題上并沒有相應(yīng)的處置權(quán)，但卻要承擔(dān)屬地管理的全部責(zé)任。由此導(dǎo)致了屬地管理約束下的下級政府權(quán)小責(zé)大的局面。而上級政府及其職能部門則剛好相反。簡言之，“條”的權(quán)力大于“塊”的權(quán)力，而“塊”的責(zé)任是無限責(zé)任。條塊關(guān)系失衡導(dǎo)致的條塊矛盾是基層治理困境的重要原因。

　　“吹哨報到”模式重構(gòu)了傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)，按照自下而上的邏輯，以“塊塊”“吹哨”驅(qū)動“條條”“報到”，實(shí)現(xiàn)了屬地管理權(quán)力與責(zé)任的有效匹配，進(jìn)而推動職能部門資源整合和力量下沉。這一權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)實(shí)際上是上下級治理主體間討價還價的博弈過程。上下級治理主體間的討價還價談判是政府運(yùn)作過程的重要組成部分，其談判方式主要有“正式談判”“非正式談判”和“準(zhǔn)退出”。[11]但對一線基層治理主體而言，實(shí)際上是處于壓力型體制下不可退出的無限責(zé)任“硬”約束狀態(tài)。[12]因此，對于一線基層治理主體而言，主動“突圍”，以求權(quán)責(zé)對等就構(gòu)成了其行動的理性選擇，而G區(qū)的“吹哨報到”則生動地呈現(xiàn)了這一自下而上的邏輯。本文分析框架如圖1所示。

　　三、G區(qū)“吹哨報到”模式的行動邏輯

　　(一)案例描述

　　G區(qū)位于廣東省深圳市西北部，占地面積150平方公里，戶籍人口10萬，實(shí)際管理人口150萬，覆蓋56個民族。近年來，隨著G區(qū)進(jìn)入大開發(fā)大建設(shè)時期，各種社會矛盾頻發(fā)高發(fā)。在過去的10年里，5人以上集體上訪近2 000多宗，圍堵政府機(jī)關(guān)、拉橫幅、穿狀衣、舉牌子、堵路等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。隨著科學(xué)城建設(shè)的推進(jìn)，歷史問題的遺留，加上土地整備的推進(jìn)，使得基層社會矛盾更加突出。2018年全區(qū)信訪量月8 000多宗，同比上升120%，群眾來訪量超過4 000多宗，同比增加40%。因此，急需破除傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的多級管理與條塊分割的弊端，創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制。

　　2019年，G區(qū)在區(qū)級、街道、社區(qū)和企業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、建筑工地、醫(yī)院等人流密集場所，搭建了200多個群眾訴求服務(wù)大廳及全區(qū)群眾訴求服務(wù)智慧指揮平臺，致力于打造“500米群眾訴求服務(wù)圈”“500米公共法律服務(wù)圈”和“500米社會心理服務(wù)圈”，為轄區(qū)市民提供矛盾調(diào)解、法律服務(wù)、投訴建議、心理服務(wù)、幫扶救助等服務(wù)，以期一站式解決群眾訴求，一攬子提供群眾服務(wù)。群眾訴求服務(wù)大廳根據(jù)上報的各類訴求，經(jīng)系統(tǒng)研判分為兩類：一類為社區(qū)層面處置的群眾訴求，一類為超出社區(qū)層面權(quán)限的群眾訴求。后者即為社區(qū)剩余公共事務(wù)，并由社區(qū)黨委啟動“吹哨報到”模式，發(fā)令G區(qū)政府職能部門響應(yīng)處置。具體而言，G區(qū)區(qū)委書記授權(quán)社區(qū)黨委書記吹哨(協(xié)調(diào)權(quán)、督辦權(quán)、績效考核權(quán))，社區(qū)黨委則把不同類別、不同等級的事項(xiàng)進(jìn)行分類并“吹哨”區(qū)相關(guān)職能部門，明確各類事項(xiàng)區(qū)職能部門報到的時限、到場領(lǐng)導(dǎo)級別和人數(shù)，對不按要求落實(shí)的，進(jìn)行通報并在績效考核中相應(yīng)扣分，從而確保職能部門真正以群眾訴求為令、聞令而動，將群眾訴求大部分化解在基層社區(qū)。

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