[摘要]地方國有投融資平臺(tái)公司由于其獨(dú)特性，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重大作用的同時(shí)也存在較多的問題和風(fēng)險(xiǎn)。有效防范和化解這些問題和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)其持續(xù)、快速、健康發(fā)展，是審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)中央有關(guān)精神的重要內(nèi)容，也是積極融入新發(fā)展階段、服務(wù)發(fā)展大局的體現(xiàn)。筆者結(jié)合實(shí)際審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的地方國有投融資平臺(tái)公司存在的問題，分析原因揭示風(fēng)險(xiǎn)，并提出建議和措施，旨在發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

　　[關(guān)鍵詞]國有投融資平臺(tái) 問題和風(fēng)險(xiǎn) 審計(jì)

　　一、地方國有投融資平臺(tái)公司發(fā)展現(xiàn)狀

　　從20世紀(jì)90年代開始，由地方政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)通過財(cái)政撥款、土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入，而設(shè)立的具有政府公益性投資項(xiàng)目融資功能并擁有獨(dú)立法人資格的地方國有投融資平臺(tái)公司，如雨后春筍般在各個(gè)城市成立。

　　因其從成立初始就與地方政府及政府部門之間存在高度關(guān)聯(lián)性，一般具有政府代償性、投融資性、公共性、非實(shí)質(zhì)獨(dú)立性等特點(diǎn)，多采用集團(tuán)公司的形式，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。這些地方國有投融資平臺(tái)公司，能夠解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺等諸多問題，大多承擔(dān)了當(dāng)?shù)貒蓄I(lǐng)域的商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資、公益性項(xiàng)目代建及籌融資等任務(wù)，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中發(fā)揮了非常重要的作用，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，這些公司在發(fā)展過程中，也面臨較多的問題和風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范地方國有投融資平臺(tái)公司運(yùn)營的各項(xiàng)監(jiān)管措施也不斷地出臺(tái)，特別是隨著防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作的深入推進(jìn)，地方國有投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。

　　二、存在的主要問題

　　(一)定位模糊，職責(zé)交叉，不能形成發(fā)展合力

　　地方政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)根據(jù)自身需要成立不同的地方國有投融資平臺(tái)公司，有市級(jí)的也有縣區(qū)級(jí)別的，有基礎(chǔ)建設(shè)類的也有公共服務(wù)類的，有的時(shí)候甚至為了個(gè)別大型基建項(xiàng)目而成立專門的投融資平臺(tái)公司。地方國有投融資平臺(tái)公司本質(zhì)就是代表政府作為投資主體，在實(shí)際運(yùn)作上難以區(qū)分究竟是政府的職能“部門”還是市場(chǎng)化企業(yè)，總是帶著部分“財(cái)政”功能或是擔(dān)當(dāng)了融資和出納的角色。作為企業(yè)，其發(fā)展定位和經(jīng)營方向模糊、不夠明確，職責(zé)相互有交叉。

　　如對(duì)某市成立的市級(jí)國有投融資平臺(tái)公司進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，其中屬于旅游開發(fā)性質(zhì)的有2家，屬于城市公用基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、運(yùn)營管理的有4家，屬于農(nóng)田水利開發(fā)方面的有2家，屬于工業(yè)領(lǐng)域的有2家，相同或相近領(lǐng)域的公司之間業(yè)務(wù)內(nèi)容有交叉，不能形成發(fā)展合力，不利于企業(yè)做強(qiáng)做大。

　　(二)資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力較弱

　　地方國有投融資平臺(tái)公司實(shí)收資本中多以股權(quán)、債權(quán)、公益性資產(chǎn)等劃撥資產(chǎn)為主，這部分資產(chǎn)只是賬面權(quán)益劃入，往往存在股權(quán)不優(yōu)、無收益權(quán)或無收益、債權(quán)資金無法收回、公益性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰或因無產(chǎn)權(quán)證導(dǎo)致無法抵押等問題。雖能滿足擴(kuò)大財(cái)務(wù)報(bào)表資產(chǎn)規(guī)模的需要，但并不能真正為地方國有投融資平臺(tái)公司帶來利益。同時(shí)，地方國有投融資平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)多圍繞投資、融資展開，大量的投資項(xiàng)目為政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目，以營利為目的經(jīng)營業(yè)務(wù)占比較小，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營存在風(fēng)險(xiǎn)。

　　如經(jīng)審計(jì)摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某市市級(jí)地方國有投融資平臺(tái)公司的總數(shù)量不及駐地央(省)企數(shù)量的四分之一，但其總資產(chǎn)已超過了駐地央(省)企資產(chǎn)的總和，而實(shí)現(xiàn)的營業(yè)收入是駐地央(省)企的21.6%，凈利潤是駐地央(省)企的16.05%。大量非經(jīng)營性資產(chǎn)的劃入并未給公司發(fā)展帶來助力。經(jīng)對(duì)其中一家投融資平臺(tái)公司的經(jīng)營狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其主要業(yè)務(wù)為政府融資并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入僅占其總收入的1.39%，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展前景不容樂觀。

　　(三)債務(wù)規(guī)模居高不下，或有風(fēng)險(xiǎn)日益增加

　　地方國有投融資平臺(tái)公司大多自身造血功能差，為滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，只能大額舉債。這些項(xiàng)目投資金額大、建設(shè)周期長，盡管有些項(xiàng)目名義上是PPP形式，但實(shí)質(zhì)上依然是通過借款而來，因此導(dǎo)致很多公司可用于償債的資產(chǎn)和負(fù)債比例極不匹配。地方國有投融資平臺(tái)公司的償債來源單一，清償貸款利息的壓力很大，債務(wù)本金只能通過借新還舊不斷滾動(dòng)的方式維持，債務(wù)規(guī)模不斷增加，金融機(jī)構(gòu)一旦抽貸就會(huì)發(fā)生資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。同時(shí)，地方國有投融資平臺(tái)公司與政府部門、其他企業(yè)之間還存在大量的資金拆借、擔(dān)保等行為。隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金鏈、擔(dān)保鏈不斷延長，區(qū)域國有企業(yè)整體或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)日益增加。

　　同時(shí)，部分地方國有投融資平臺(tái)公司還存在經(jīng)營性現(xiàn)金收入難以覆蓋利息支出、部分公司資產(chǎn)負(fù)債率居高不下等情況，償債能力堪憂。在政府的協(xié)調(diào)下，地方國有投融資平臺(tái)公司大額資金外借，存在不約定利息或者無息的情況，這些資金長期掛賬未能收回，存在損失的風(fēng)險(xiǎn)。除借款外，地方國有投融資平臺(tái)公司還提供大量的擔(dān)保，被擔(dān)保企業(yè)大多經(jīng)營困難、資金緊張，反擔(dān)保措施薄弱，面臨較大的資金代償風(fēng)險(xiǎn)。

　　(四)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，公司管理層級(jí)過多

　　地方國有投融資平臺(tái)公司雖然在形式上進(jìn)行了公司制改革，相繼建立了黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，部分公司在董事會(huì)下也設(shè)立了倡議、審計(jì)、提名、薪酬與考核等專門委員會(huì)，形式上向現(xiàn)代企業(yè)制度靠攏。但實(shí)際中，很多公司存在不同決策層人員高度重合、決策層職責(zé)邊界不清、監(jiān)事會(huì)主席和總經(jīng)理等重要崗位人員長期空缺、無外部董監(jiān)事或外部董事未占董事會(huì)多數(shù)等情況，法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全。

　　另外，地方國有投融資平臺(tái)公司多采用集團(tuán)公司的形式，存在大量的二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)甚至五級(jí)子公司的情況，再加上行政事業(yè)單位下屬企業(yè)脫鉤改制后的劃轉(zhuǎn)并入，公司往往管理層級(jí)較多、組織機(jī)構(gòu)龐大、經(jīng)營業(yè)務(wù)龐雜。在集團(tuán)層面法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善的情況下，很難對(duì)下屬公司的經(jīng)營進(jìn)行全面有效管控，很多下屬公司發(fā)展定位不準(zhǔn)確，甚至與集團(tuán)公司主營范圍和功能定位不符;部分公司盡管無經(jīng)營業(yè)務(wù)或經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容少、收入低，卻存在著較大金額的管理費(fèi)用和人員成本，形成較大金額的虧損等情況。地方國有投融資平臺(tái)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，尚需進(jìn)一步建立完善，從制度上防范化解風(fēng)險(xiǎn)需進(jìn)一步加強(qiáng)。