論文摘要：20世紀(jì)七八十年代以來，世界范圍內(nèi)的生均教育成本的不斷提高與各國教育公共撥款支出的增長緩慢、教育財(cái)政相對萎縮的矛盾日漸突出，在有限的財(cái)政資金下如何提高資源的利用率，成為各國教育、財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注和要解決的問題?？冃芸?，是指政府部門根據(jù)學(xué)校在辦學(xué)方面取得的績效指標(biāo)的表現(xiàn)，包括質(zhì)量、效率和成本等，分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。其主要思路就是將市場規(guī)則引入教育市場，使得資源配置更有效率和公平，同時(shí)也促進(jìn)教育的公平競爭，有助于提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

　　一、以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理理念的形成

　　不同時(shí)代，預(yù)算績效被賦予了不同的改革內(nèi)涵。20世紀(jì)70年代，受新公共行政影響，政府預(yù)算績效管理理念逐步發(fā)生變化。結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、企業(yè)家精神以及市場競爭等新型績效管理理念，促使政府績效模式逐步從效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、效果、公平性和公眾滿意度等要素，結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算績效管理成為改革政府的重要部分，強(qiáng)調(diào)以政府施政的結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù);90年代中期，各國預(yù)算改革的重心更專注于如何將倡議規(guī)劃的概念融入預(yù)算過程，以及透過產(chǎn)出和結(jié)果的績效衡量來落實(shí)對政府工作評價(jià)的要求;現(xiàn)在，將資源分配與施政結(jié)果相互連結(jié)，強(qiáng)調(diào)整體管理過程成為各國政府預(yù)算績效管理的主要手段。預(yù)算績效管理主旨是以市場為基礎(chǔ)的治理模式取代充滿缺陷和問題的傳統(tǒng)行政模式。傳統(tǒng)行政模式以對規(guī)則的負(fù)責(zé)為特征，它給政府雇員一種強(qiáng)有力的激勵機(jī)制促使其循規(guī)蹈矩，嚴(yán)格按照既定的規(guī)則辦事，重過程勝于結(jié)果。這種制度安排造成的弊端使政府的管理愈來愈偏離公眾和社會的期望和要求。所以，管理主義的改革理念強(qiáng)調(diào)從過程轉(zhuǎn)向結(jié)果，糾正過分依賴規(guī)則造成的政府效率問題。預(yù)算績效管理正是在這種改革背景下被賦予了結(jié)果為本的實(shí)踐導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)績效和結(jié)果，并因其結(jié)果管理的特點(diǎn)為其他管理主義的制度安排及有效運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算績效管理的過程涉及政府職能的轉(zhuǎn)變、組織文化的更新、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大量的制度創(chuàng)新，成為政府改革的重要策略選擇。與傳統(tǒng)公共行政管理只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，預(yù)算績效管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估。

　　二、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效與傳統(tǒng)預(yù)算體制的差別

　　傳統(tǒng)預(yù)算體制往往只是關(guān)注投入，政府各個部門根據(jù)自己的想法去行動和申請經(jīng)費(fèi)，但卻忽視了公眾真正需要的是什么產(chǎn)品和服務(wù);按支出而不是按產(chǎn)出多少來撥款的原則以及將資金分割成明細(xì)分類項(xiàng)目的制度造成了資金浪費(fèi)、機(jī)構(gòu)臃腫以及資金配置效率低下的問題。上世紀(jì)八十年代，世界各國政府普遍面臨預(yù)算赤字高漲、加稅困難、管理效率低下等問題，促進(jìn)施政績效、提升施政成果、以預(yù)算結(jié)果為導(dǎo)向的觀念不斷在政府管理中得以強(qiáng)化。中國政府的財(cái)政制度改革自改革開放以來取得了巨大的成績，特別是《預(yù)算法》頒布以來預(yù)算制度的迅速建立標(biāo)志著中國財(cái)政支出制度改革步入正軌。但由于我國的政府預(yù)算制度建立時(shí)間較短，預(yù)算管理深度與發(fā)達(dá)國家政府相比仍有較大的差距。

　　(一)預(yù)算績效是一種改變過去政府預(yù)算編制對象的管理辦法

　　傳統(tǒng)預(yù)算模式是以人員為核心的，亦即某個部門有多少人，就按照人頭、職能的因素?fù)芨额A(yù)算。這種模式延續(xù)了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思想，“因人設(shè)事”、“按崗撥錢”。需將這種編制思想向企業(yè)化的管理思想過渡，以部門工作為編制對象，由計(jì)劃中需要完成的任務(wù)作為編制預(yù)算的基礎(chǔ)，并根據(jù)任務(wù)完成的好壞作為預(yù)算執(zhí)行的評價(jià)基礎(chǔ)。預(yù)算績效即以政府所提供的公共產(chǎn)品的成本和效果為基礎(chǔ)的預(yù)算管理模式。

　　(二)預(yù)算績效是改“收支核算”為“成本核算”的管理辦法

　　過去政府的預(yù)算管理更多是以“收支核算”為基礎(chǔ)，政府想做的事情很難受到外界特別是市場的監(jiān)督，財(cái)政撥付上也基本以長官意志為出發(fā)點(diǎn)，使預(yù)算管理過程中更多的是對收支情況進(jìn)行核算的管理辦法;而預(yù)算績效更多關(guān)注了成本的概念，將預(yù)算和政府的行為績效緊密關(guān)聯(lián)起來，反過來考量做事的方式和內(nèi)容。預(yù)算績效即以政府行為成本和效果影響政府做事方向和內(nèi)容的預(yù)算管理模式。

　　(三)預(yù)算績效以結(jié)果衡量為核心

　　將績效衡量與政府預(yù)算緊密結(jié)合，會對政府績效提升有很大的推動作用。在預(yù)算績效管理體制下，各部門的預(yù)算不僅僅由部門意愿和長官意愿為出發(fā)點(diǎn)，還要由外部對部門績效的衡量作為標(biāo)準(zhǔn)。在民主化的監(jiān)督下，政府部門為了獲得更多的預(yù)算，必須關(guān)注對已有預(yù)算使用過程中的績效追求。因此從這個角度來看，預(yù)算績效即以績效提升為管理目標(biāo)的預(yù)算管理模式。其中，預(yù)算績效最核心思想是以結(jié)果為導(dǎo)向。從上述方面我們可以看出預(yù)算績效和傳統(tǒng)預(yù)算有顯著的差別，并在很多方面對政府預(yù)算管理體制帶來了新的沖擊和變革。預(yù)算績效強(qiáng)調(diào)根據(jù)活動結(jié)果來進(jìn)行資源的分配，這種途徑可以為立法人員提供更充分的信息，決定如何以有限資源來回應(yīng)復(fù)雜且競爭的預(yù)算需求。

　　三、借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)計(jì)教育財(cái)政撥款

　　美國洛克菲勒基金會將教育績效經(jīng)費(fèi)政策分為三大類：績效預(yù)算、績效撥款和績效報(bào)告，并給出明確的定義?？冃ьA(yù)算，是指州政府將績效指標(biāo)的表現(xiàn)作為影響學(xué)校財(cái)政預(yù)算的綜合因素之一;績效撥款，是指州政府直接根據(jù)學(xué)?？冃е笜?biāo)的表現(xiàn)分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi);績效報(bào)告，是對學(xué)校績效指標(biāo)的表現(xiàn)的定期報(bào)道。績效報(bào)告對教育經(jīng)費(fèi)的分配沒有正式的影響，本質(zhì)上不屬于績效經(jīng)費(fèi)分配方式，但是作為政策杠桿，它仍然被視為績效政策之一?？冃芸钪校?cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與學(xué)校的績效表現(xiàn)之間的聯(lián)系是直接的、自動的和公式化的?？冃ьA(yù)算中，學(xué)校由于績效表現(xiàn)出色獲得額外經(jīng)費(fèi)的可能性取決于州政府的主觀決定，績效報(bào)告主要依靠信息的公開性刺激學(xué)校提高績效表現(xiàn)，它采用的績效指標(biāo)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于績效撥款或預(yù)算中使用的績效指標(biāo)的數(shù)量。國外教育財(cái)政績效撥款的實(shí)踐采用的一些方式，對我國教育財(cái)政管理有一定的借鑒意義。在美國，以田納西州和南卡羅來那州為例來看他們的績效撥款模式：田納西州是目前仍在實(shí)行績效撥款的州中最早制定和實(shí)施績效撥款的州，被各界人士視為比較成功的案例。1979年田納西州教育委員會與該州學(xué)校協(xié)商制定了績效撥款政策，并建立了10項(xiàng)績效指標(biāo)，對于績效表現(xiàn)出色的公立學(xué)校，政府將給予超出該校財(cái)政撥款總額一定比例的“獎金”。1980-1981學(xué)年，田納西州的公立學(xué)?？梢詰{借績效指標(biāo)的優(yōu)異表現(xiàn)獲得學(xué)校總財(cái)政撥款2%的最高獎金;目前額度已經(jīng)提高到學(xué)?？傌?cái)政撥款的5.45%。田納西州績效撥款占教育撥款總額的比例在所有將一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)按績效表現(xiàn)分配的州中是最高的。從1982—1983學(xué)年開始，田納西州的績效撥款每5年進(jìn)行一次，在5年內(nèi)根據(jù)年度的績效表現(xiàn)進(jìn)行微調(diào)。經(jīng)過幾次重大調(diào)整，10大績效指標(biāo)被賦予不同的權(quán)重，產(chǎn)出指標(biāo)占大多數(shù)，所占比重也最大。其次是過程和投入指標(biāo)。田納西州績效撥款方式體現(xiàn)出純獎勵性和非競爭性這兩大特征，績效表現(xiàn)出色的學(xué)校將獲得經(jīng)常性財(cái)政撥款一定比例的獎金，績效表現(xiàn)不佳的學(xué)校卻不會受到撥款削減的懲罰，而且學(xué)校是否獲得獎金和其他學(xué)校沒有關(guān)系。與田納西州不同，南卡羅來那州是美國唯一將所有教育財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)根據(jù)績效指標(biāo)分配的州，該州以州議會批準(zhǔn)的《績效撥款法案》對績效撥款政策進(jìn)行了規(guī)定。南卡羅來那州的績效撥款方式注重懲罰機(jī)制，只有達(dá)到“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”等級的學(xué)校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，其他等級的學(xué)校都將承受一定程度的經(jīng)費(fèi)削減。而且由于州財(cái)政撥款總額固定，南卡羅來那州績效撥款在學(xué)校之間的分配競爭程度較高。樹立使命驅(qū)動、結(jié)果定位、成本衡量、業(yè)績評估的預(yù)算體制，把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合，是我國教育財(cái)政解決總量不足、效率不高的有效途徑。