摘要：目前在我國(guó)的理論研究和部門實(shí)踐中深受“瓦格納定律”及其理論的影響，存在著對(duì)提高財(cái)政“兩個(gè)比重”的誤解，各級(jí)財(cái)政部門都或多或少地存在財(cái)政收入越多越好的片面認(rèn)識(shí)，并且財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也不盡合理。因此，探析新公共管理背景下經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政規(guī)模變遷的規(guī)律，已成為理論發(fā)展和實(shí)踐進(jìn)步的客觀要求，對(duì)于深入探索中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)走向意義重大。

　　一、問(wèn)題切入濫觴

　　于20世紀(jì)70年代末的新公共管理運(yùn)動(dòng)，以全新的思路引發(fā)了公共部門管理全方位的實(shí)質(zhì)性變革，并且以不可抗拒的迅速、姿態(tài)席卷了整個(gè)世界。可以說(shuō)，目前幾乎全世界范圍內(nèi)的行政管理現(xiàn)狀及改革成就，都在或多或少的程度上是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的階段性結(jié)果。

　　新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)是行政管理改革，而公共行政與公共財(cái)政具有天然的聯(lián)動(dòng)關(guān)系：一方面，公共財(cái)政收支是整個(gè)行政體制得以運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有財(cái)政支持政府就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)職能;另一方面，公共行政各項(xiàng)職能的到位履行，尤其是資源配置職能的有效實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)系到公共財(cái)政的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，而且對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要的導(dǎo)向作用。因此，新公共管理運(yùn)動(dòng)引發(fā)的行政體制各個(gè)層面的改革，也自然給公共經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不可避免的影響，主要體現(xiàn)在其對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)化及運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，尤其是對(duì)于政府規(guī)模的限制。

　　中國(guó)學(xué)界20世紀(jì)末開始關(guān)注世界新公共管理運(yùn)動(dòng)，并不斷深入介紹和研究新公共管理運(yùn)動(dòng)及其動(dòng)態(tài)發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著對(duì)新公共管理認(rèn)識(shí)和思考的不斷深入，國(guó)內(nèi)學(xué)界自然而然將其與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合，探討中行政改革能否及如何借鑒該模式。而當(dāng)時(shí)正處于中國(guó)公共財(cái)政體系建設(shè)的醞釀時(shí)期(我國(guó)于1998年底正式提出公共財(cái)政的改革目標(biāo)模式) ，決策者和大多數(shù)研究者的關(guān)注重點(diǎn)是中國(guó)公共財(cái)政框架構(gòu)建，注意力集中于公共財(cái)政建設(shè)本身;加之學(xué)界尚沒有揭示中國(guó)公共財(cái)政框架建設(shè)與新公共管理運(yùn)動(dòng)的相關(guān)性，將二者結(jié)合起來(lái)的研究并沒有得到應(yīng)有的重視。

　　二、新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下公共財(cái)政規(guī)模受限的規(guī)范分析

　　新公共管理對(duì)傳統(tǒng)的行政管理模式提出了否定，重新厘定了政府與市場(chǎng)以及政府與社會(huì)的職能關(guān)系，主張政府的職能是“掌舵而非劃槳”，認(rèn)為政府職能主要是進(jìn)行宏觀方面的“掌舵”，而具體的“劃槳”職能則可交由市場(chǎng)和社會(huì)力量完成。換言之，新公共管理倡導(dǎo)在特定領(lǐng)域政府職能的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸，主張通過(guò)減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)力量的作用。總結(jié)來(lái)看，新公共管理運(yùn)動(dòng)通過(guò)對(duì)政府職能有針對(duì)性的大規(guī)模卸載，直接或間接導(dǎo)致了公共財(cái)政規(guī)模的縮減，具體分析路徑可從以下幾點(diǎn)展開：

　　首先，新公共管理運(yùn)動(dòng)通過(guò)政府經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)化直接限制 了政府機(jī)構(gòu)及公共支出規(guī)模。本著市場(chǎng)效率天然的優(yōu)于政府規(guī)制的理念，新公共管理倡導(dǎo)在政府規(guī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的退出，通過(guò)對(duì)不同行業(yè)不同程度的放松規(guī)制對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了優(yōu)化，直接導(dǎo)致了政府規(guī)制成本的大幅度縮減[ 1 ] 。同時(shí)，新公共管理還將對(duì)國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的民營(yíng)化改革作為“政府”的重要舉措，通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、出售或并購(gòu)、補(bǔ)助和憑單、政府淡出等多種形式轉(zhuǎn)給私營(yíng)企業(yè)所有或經(jīng)營(yíng)，不僅減少了相應(yīng)領(lǐng)域的政府雇員人數(shù)，而且降低了政府的財(cái)政壓力。

　　第二，新公共管理通過(guò)實(shí)施公共人事制度改革直接縮減了政府機(jī)構(gòu)及財(cái)政支出規(guī)模。與傳統(tǒng)行政模式下采用僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇彈性人力資源管理，重視提高在人員管理及其他人事環(huán)節(jié)上的靈活性，主張采用私營(yíng)部門彈性管理制度并按功績(jī)制晉升[ 2 ] 。這不僅有利于促使公務(wù)員更大限度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高工作效率;而且其本身就具有降低行政成本的直接效應(yīng)。加之同時(shí)政府預(yù)算制度也在變革，零基預(yù)算正在取代傳統(tǒng)的預(yù)算方式，政府預(yù)算不再以慣例和權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，而是以需求為導(dǎo)向，官僚的預(yù)算最大化行為必將被逐漸遏制。

　　第三，新公共管理運(yùn)動(dòng)通過(guò)分權(quán)化改革間接限制了政府機(jī)構(gòu)及公共支出規(guī)模。新公共管理對(duì)傳統(tǒng)以官僚制為基礎(chǔ)的行政體制提出了批判，針對(duì)官僚制的傳統(tǒng)弊端，提出了分權(quán)制改革路徑。分權(quán)制改革主要是通過(guò)建立決策與執(zhí)行分開的執(zhí)行局實(shí)現(xiàn)，其基本的做法是把原有的大部中的負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門獨(dú)立出來(lái)，成立執(zhí)行局，實(shí)行經(jīng)理(首席執(zhí)行官)負(fù)責(zé)制。執(zhí)行局擁有人事自主權(quán)與財(cái)政自主權(quán)，對(duì)執(zhí)行采用合同式管理，承擔(dān)具體政策執(zhí)行與提供服務(wù)職能，集技術(shù)性、專業(yè)性、監(jiān)管性和服務(wù)性于一體，業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理[ 3 ] 。分權(quán)制改革有效縮小了官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度，改變了以往的機(jī)構(gòu)龐大、職權(quán)交叉、部門林立、責(zé)任不清的狀況，對(duì)財(cái)政規(guī)模限制做出了舉足輕重的貢獻(xiàn)。

　　第四，新公共管理通過(guò)公共產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制改革間接限制了政府機(jī)構(gòu)及公共支出規(guī)模。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張公共產(chǎn)品(服務(wù))市場(chǎng)化，提倡公共服務(wù)供給者多元并存，將原來(lái)由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能大量地轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)和其他各類非政府組織，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用部分取代政府機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)公共資源的有效配置和高效使用，從而追求公共服務(wù)的最佳供給[ 4 ] 。

　　政府通過(guò)對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，將自身從不必要的具體事務(wù)中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的市場(chǎng)化，這些措施毫無(wú)疑問(wèn)將有效控制和降低政府財(cái)政支出的規(guī)模。

　　除上述四點(diǎn)之外，社會(huì)保障制度的改革也是導(dǎo)致財(cái)政支出大規(guī)?？s減的重要因素之一。如此，在新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下，政府機(jī)構(gòu)及公共財(cái)政規(guī)模的有限化和縮小化已成為邏輯上的必然趨勢(shì)[ 5 ] 。在公共財(cái)政建設(shè)和優(yōu)化的進(jìn)程中，必須將這一特殊背景納入分析框架。

　　三、中國(guó)當(dāng)前公共財(cái)政變遷的實(shí)證分析

　　在新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下考察中國(guó)公共財(cái)政規(guī)模及結(jié)構(gòu)的變遷，數(shù)據(jù)選取的起始年份應(yīng)該為1994年。之所以如此設(shè)計(jì)，是因?yàn)閺?994年正式實(shí)行分稅制開始，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化特征才從實(shí)質(zhì)上更加突出，并且發(fā)展到現(xiàn)在一直具有連續(xù)性。因此，在相關(guān)分析中1994年往往被作為一個(gè)重要的分界點(diǎn)。同時(shí)，所有的原始數(shù)據(jù)均來(lái)源于相應(yīng)年份的《中國(guó)財(cái)政年鑒》，鑒于2007年在財(cái)政收支科目實(shí)施了較大改革，特別是財(cái)政支出項(xiàng)目口徑變化很大，數(shù)據(jù)與往年不可比，因此實(shí)證分析的數(shù)據(jù)終止年份為2006年。另外，關(guān)于具體指標(biāo)的選擇，考慮到是實(shí)際的財(cái)政規(guī)模，因此選取的是財(cái)政支出指標(biāo)。

　　在《中國(guó)財(cái)政年鑒》2007年改革之前的分類科目的基礎(chǔ)上，并結(jié)合數(shù)據(jù)的完整性，本研究的具體細(xì)目指標(biāo)統(tǒng)籌設(shè)置為9類，相應(yīng)內(nèi)容如下： 1) 基本建設(shè)支出; 2)農(nóng)林水事業(yè)費(fèi); 3)文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)(包括教育費(fèi)附加) ; 4)其他部門事業(yè)費(fèi)(包括工業(yè)、交通、商業(yè)、稅務(wù)等部門事業(yè)費(fèi)，以及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)) ; 5)社會(huì)救助支出(包括撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)以及社會(huì)保障補(bǔ)助支出) ;6)行政管理費(fèi)(除了傳統(tǒng)意義上的行政管理費(fèi)，此處還包括公檢法司支出) ; 7)國(guó)防費(fèi)(除了傳統(tǒng)意義上的國(guó)防費(fèi)，此處還包括武裝警察部隊(duì)經(jīng)費(fèi)) ; 8)經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出(包括政策補(bǔ)貼支出、挖潛改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金) ; 9)城市維護(hù)建設(shè)支出。根據(jù)最一般的經(jīng)濟(jì)思想，考慮到相關(guān)指標(biāo)之間可能不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，這里采用雙對(duì)數(shù)模型來(lái)進(jìn)行回歸分析，具體回歸方程如下：

　　1gGtGt - 1=β0 + Σ9K = 1βK1geK’teK’t - 1+μt 　　(1)方程(1)中， 1g代表對(duì)指標(biāo)取對(duì)數(shù)， Gt 代表第t期的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值， eK 代表人均國(guó)內(nèi)具體財(cái)政支出指標(biāo)( k從1至9順次代表上述9項(xiàng)指標(biāo)) ， eK’t代表第t期第k項(xiàng)國(guó)內(nèi)人均財(cái)政支出，β0 與βK 是待估計(jì)參數(shù)，βK 的經(jīng)濟(jì)意義為人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率對(duì)第K個(gè)變量值的人均增長(zhǎng)率的彈性(彈性定義為σ =91gy91gx) ，μt 是均值為0的白噪聲序列。對(duì)方程(1)進(jìn)行等價(jià)轉(zhuǎn)換得出方程(2) ，其中D表示差分：

　　D (1gGt ) =β0 + Σ9K = 1βKD (1geK， t ) +μt 　　(2)為了避免傳統(tǒng)回歸分析可能得出偽回歸的情況，協(xié)整分析技術(shù)被納入本研究的實(shí)證分析框架。協(xié)整( co - integrated analy2sis)的概念最先由Granger于1981年提出，并于兩年后形成了較為系統(tǒng)的協(xié)整理論，用于測(cè)量經(jīng)濟(jì)中的長(zhǎng)期或均衡關(guān)系。根據(jù)協(xié)整分析的基本思想，回歸有意義的前提條件是相關(guān)變量序列必須是平穩(wěn)的。因此，實(shí)證分析首先對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，如果存在單位根，說(shuō)明序列是不平穩(wěn)的。數(shù)據(jù)應(yīng)用Eviews 6進(jìn) +μt (5)四、基于新公共管理視角對(duì)中國(guó)公共財(cái)政實(shí)踐的評(píng)價(jià)及建議對(duì)中國(guó)財(cái)政支出模型的優(yōu)化結(jié)果說(shuō)明，文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)(包括教育費(fèi)附加) 、其他部門事業(yè)費(fèi)(包括工業(yè)、交通、商業(yè)、稅務(wù)等部門事業(yè)費(fèi)以及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi))以及國(guó)防費(fèi)(除了傳統(tǒng)意義上的國(guó)防費(fèi)，此處還包括武裝警察部隊(duì)經(jīng)費(fèi))這三個(gè)解釋變量在統(tǒng)計(jì)意義上對(duì)于GDP的影響不顯著，可以忽略不計(jì)———至少?gòu)?994年分稅制改革以來(lái)情況如此。有鑒于此，在公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)程中，必須要控制各部門事業(yè)費(fèi)與國(guó)防費(fèi)的支出;而關(guān)于文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)，則不能如此處理，得出該指標(biāo)與GDP關(guān)系微弱結(jié)論的原因，可能是因?yàn)閺?994年到2006年時(shí)間太短，而該指標(biāo)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響明顯具有滯后性，因此對(duì)這一指標(biāo)的處理應(yīng)當(dāng)慎重。

　　方程(5)中所有系數(shù)都是正數(shù)，說(shuō)明所有解釋變量與GDP均為正相關(guān)。其中，在其他條件不變的情況下，人均基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、人均農(nóng)林水事業(yè)費(fèi)、人均社會(huì)救助支出、人均行政管理費(fèi)、人均經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出以及人均城市維護(hù)建設(shè)支出各自每增加1單位，對(duì)人均GDP增加值的影響幅度分別為0. 18單位、0. 46單位、0. 07單位、0. 30單位、0. 48單位、0. 94單位;人口增長(zhǎng)率對(duì)于人均GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)比較大，從一個(gè)側(cè)面印證了中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在人口紅利的理論。而從總體角度說(shuō)，以上結(jié)果在一定程度上從踐的角度證明了新公共管理理念的科學(xué)性。以上指標(biāo)對(duì)于人均GDP的相關(guān)系數(shù)都小于1，尤其是包括撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)以及社會(huì)保障費(fèi)的社會(huì)救助支出，相關(guān)系數(shù)僅為0. 07，對(duì)于GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)比較弱，在新公共管理背景下，處理社會(huì)保障的突破點(diǎn)應(yīng)當(dāng)遵循新公共管理理念尋找公共財(cái)政之外的供給模式，而不能將壓力都加于財(cái)政頭上。另外，基本建設(shè)支出與行政管理費(fèi)對(duì)于GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)都低于0. 3，可見也是必須要嚴(yán)加限制的指標(biāo)。本研究界定的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出對(duì)于GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，其短期原因可能更多的在于政策性補(bǔ)貼以及支援性支出，長(zhǎng)期原因則應(yīng)歸功于挖潛改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)等對(duì)基礎(chǔ)研究的投入。而城市維護(hù)建設(shè)支出在此處的系數(shù)最大(接近于1) ，此現(xiàn)象或可從我國(guó)此段期間拉動(dòng)內(nèi)需的政策導(dǎo)向上找原因———通過(guò)城市維護(hù)建設(shè)的大量投入增加了GDP，但是這終究不是長(zhǎng)久之計(jì)。

　　總而言之，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下，中國(guó)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)近年來(lái)正在逐步走向優(yōu)化。但是現(xiàn)實(shí)中仍舊存在不少問(wèn)題，在之后的實(shí)踐中，中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)必須有意識(shí)地將新公共管理理念納入分析框架，如此尚可更加有所作為。