摘 要：象征性政策執(zhí)行是指執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中，熱衷于制造象征性符號(hào)，用儀式性、表現(xiàn)性活動(dòng)代替辦實(shí)事、求實(shí)效，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問(wèn)題。象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)形式主要包括：用政策宣傳代替執(zhí)行、用召開(kāi)會(huì)議代替執(zhí)行、用制作文件材料代替執(zhí)行、用檢查考核代替執(zhí)行、用調(diào)查研究代替執(zhí)行、用局部包裝代替執(zhí)行。其產(chǎn)生的主要根源在于政策自身缺陷、政策資源不足、執(zhí)行阻力巨大、績(jī)效評(píng)價(jià)障礙、信息溝通不暢等。統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行、突出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向、樹(shù)立崇尚實(shí)干的用人導(dǎo)向、增強(qiáng)監(jiān)督的威懾效果、提升信息溝通的有效性，是治理象征性政策執(zhí)行現(xiàn)象的重要舉措。

　　關(guān)鍵詞：象征性政策執(zhí)行;形式主義;表現(xiàn);根源;策略

　　由于政府體制、歷史傳統(tǒng)、政治文化等方面的原因，發(fā)展中國(guó)家在政策執(zhí)行過(guò)程中通常存在較為嚴(yán)重的“貫徹危機(jī)”。事實(shí)上，政策出臺(tái)后，尚處于文本狀態(tài)。如果缺乏有效的執(zhí)行行為和富有成效的執(zhí)行活動(dòng)，政策就不會(huì)被貫徹到實(shí)際中并發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以說(shuō)，“真正有意義的政策是現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的政策而不是寫(xiě)在官方文件上的東西”①。在當(dāng)代中國(guó)的既定制度環(huán)境下，政策執(zhí)行一直是亟待加強(qiáng)的重要環(huán)節(jié)，“上有政策，下有對(duì)策”一再制約著政策執(zhí)行力的提升。象征性執(zhí)行是上下層級(jí)間博弈的重要表現(xiàn)，也是下級(jí)應(yīng)對(duì)頂層指令的策略性工具。所謂象征性執(zhí)行，是指執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中，熱衷于制造象征性符號(hào)，熱衷于擺花架子、做表面文章，用儀式性、表現(xiàn)性活動(dòng)代替辦實(shí)事、求實(shí)效，用轟轟烈烈的形式代替認(rèn)認(rèn)真真的貫徹落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問(wèn)題。從表面上看，象征性執(zhí)行的活動(dòng)和形式具有合法性，環(huán)節(jié)與程序規(guī)范合理。與拒不執(zhí)行、拖延執(zhí)行等公然“抗命”相比，象征性執(zhí)行呈現(xiàn)“陽(yáng)奉陰違”的特點(diǎn)，隱蔽性、迷惑性更強(qiáng)，危害性更大。因此，對(duì)這一問(wèn)題，我們需要認(rèn)真研究并加以解決。

　　一、象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)

　　象征性政策執(zhí)行“并不是一種個(gè)別現(xiàn)象，甚至是基層政府政策執(zhí)行的一種常態(tài)”②。盡管象征性政策執(zhí)行易發(fā)多發(fā)，但是它在不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同部門(mén)可能會(huì)有不同表現(xiàn)。不過(guò)，從總體上看，象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)形式主要有以下幾種。

　　1.用政策宣傳代替執(zhí)行

　　政策宣傳是進(jìn)行政策動(dòng)員和促進(jìn)政策認(rèn)知的重要手段。它通過(guò)自上而下的信息流動(dòng)，便于公眾知曉政策內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，營(yíng)造有利于政策執(zhí)行的輿論氛圍，進(jìn)而使政策對(duì)象配合政策執(zhí)行活動(dòng)。同時(shí)，借助政策宣傳，執(zhí)行主體能夠塑造自身的良好形象，向公眾和上級(jí)表明自己正在為執(zhí)行活動(dòng)做出努力。正因?yàn)槿绱?，許多部門(mén)非常重視政策宣傳。但是，政策宣傳畢竟僅是對(duì)政策聲明的強(qiáng)調(diào)和執(zhí)行準(zhǔn)備活動(dòng)的一種，如果政策執(zhí)行只停留在這個(gè)層面，就會(huì)處于失敗的境地。有學(xué)者指出：“政策是指政府實(shí)際所做的事，而不是政府打算做或政府官員聲稱他們將要做的事。”③現(xiàn)實(shí)中，一些部門(mén)將標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)作為傳播政策信息的主渠道，以至于其成為執(zhí)行過(guò)程中的“一道風(fēng)景線”。從鄉(xiāng)村公路到城市交通干線旁邊，從高樓大廈到低矮的土坯房上，都可以看到各種各樣的宣傳標(biāo)語(yǔ)。其中不乏有名無(wú)實(shí)、并不付諸真實(shí)行動(dòng)的“作秀”式“喊口號(hào)”④。有些地方的標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)粗制濫造，如錯(cuò)字頻出、照搬照抄、辭不達(dá)意等，使人不得不懷疑有關(guān)方面執(zhí)行政策的誠(chéng)意?？傊?，政策宣傳絕不能與政策執(zhí)行畫(huà)等號(hào)，虛夸的言辭也不等同于政策落實(shí)。在某些情況下，標(biāo)語(yǔ)過(guò)多過(guò)濫、口號(hào)喊得震天響，恰恰是對(duì)執(zhí)行無(wú)效、執(zhí)行不足的一種掩飾。

　　2.用召開(kāi)會(huì)議代替執(zhí)行

　　當(dāng)前，有的領(lǐng)導(dǎo)干部“開(kāi)會(huì)就是落實(shí)”的觀念根深蒂固，即認(rèn)為執(zhí)行政策就必須開(kāi)會(huì)，會(huì)開(kāi)得越多，政策執(zhí)行得就越好。反之，不開(kāi)會(huì)就是不重視、不落實(shí)政策。所以，他們患了嚴(yán)重的“會(huì)議依賴癥”，一有執(zhí)行任務(wù)，首先要做的是“開(kāi)會(huì)貫徹”。通過(guò)召開(kāi)會(huì)議，“一級(jí)講給一級(jí)聽(tīng)”，講過(guò)了，就算落實(shí)政策了。在某些地方，“開(kāi)會(huì)貫徹”呈現(xiàn)五個(gè)方面的特點(diǎn)。一是會(huì)議數(shù)量多。一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，縣級(jí)政府平均每一個(gè)工作日1.5次會(huì)議，這還不包括一些小型的非正式會(huì)議。⑤一些干部戲稱“不是在開(kāi)會(huì)，就是在去開(kāi)會(huì)的路上”。二是會(huì)議規(guī)模大。有些單位為追求轟動(dòng)效應(yīng)，肆意擴(kuò)大參加會(huì)議的人數(shù)甚至動(dòng)輒將會(huì)議直接開(kāi)到基層。三是會(huì)議規(guī)格高。這主要指“陪會(huì)”現(xiàn)象。無(wú)論什么會(huì)議，總要邀請(qǐng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)坐在主席臺(tái)上，邀請(qǐng)上級(jí)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)捧場(chǎng)，以期“開(kāi)會(huì)貫徹”的消息出現(xiàn)在網(wǎng)站上、報(bào)紙上。四是會(huì)議時(shí)間長(zhǎng)。會(huì)議上，各方表態(tài)多調(diào)門(mén)高，大話空話套話占據(jù)了大部分時(shí)間，致使短會(huì)變成長(zhǎng)會(huì)。五是會(huì)議內(nèi)容空。會(huì)議組織者習(xí)慣于作“傳聲筒”“二傳手”，只負(fù)責(zé)沿著科層命令的鏈條傳遞政策議題，而沒(méi)根據(jù)本地實(shí)際對(duì)執(zhí)行計(jì)劃、執(zhí)行思路進(jìn)行創(chuàng)新，會(huì)議內(nèi)容虛多實(shí)少。單靠召開(kāi)會(huì)議并不能將政策轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У幕鶎有袆?dòng)，相反，當(dāng)開(kāi)會(huì)成為執(zhí)行主體的主要工作時(shí)，會(huì)議可能妨礙真正意義上的執(zhí)行活動(dòng)，因?yàn)閳?zhí)行主體沒(méi)有時(shí)間抓落實(shí)。

　　3.用制作文件材料代替執(zhí)行

　　錢(qián)穆指出，傳統(tǒng)中國(guó)盛行“文書(shū)政治”，“一條條文進(jìn)出，一個(gè)字兩個(gè)字，往往上下反復(fù)，把緊要公事都停頓了”⑥。“文書(shū)政治”的實(shí)質(zhì)是尚文政治，文件多而行動(dòng)少、落實(shí)差。從一定意義上說(shuō)，今天某些部門(mén)存在的“以文件落實(shí)文件”“公文旅行”執(zhí)行任務(wù)僅在紙上“空跑”等現(xiàn)象，是“文書(shū)政治”的一種延續(xù)。對(duì)于執(zhí)行工作，這些部門(mén)僅滿足于層層轉(zhuǎn)發(fā)文件、密集發(fā)文，從字面上要求“高度重視”“深入貫徹”，而不管實(shí)際落實(shí)效果。個(gè)別部門(mén)在文件發(fā)布后，還要求下級(jí)按時(shí)提交執(zhí)行總結(jié)、執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)行動(dòng)態(tài)等文字材料。甚至執(zhí)行工作還未啟動(dòng)，就要求下級(jí)上交上述文字材料，以至于下級(jí)不得不“執(zhí)行”未動(dòng)，“材料”先行，把藍(lán)圖當(dāng)作現(xiàn)實(shí)，把計(jì)劃當(dāng)成經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，把試點(diǎn)當(dāng)作工作實(shí)績(jī)，從而形成弄虛作假的不良風(fēng)氣。

　　4.用檢查考核代替執(zhí)行

　　檢查考核對(duì)于識(shí)別政策執(zhí)行偏差、激發(fā)執(zhí)行主體的內(nèi)在動(dòng)力具有重要作用。但是，對(duì)于整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)說(shuō)，檢查考核只是一種手段而已。當(dāng)手段變成目的、為了“檢查考核而檢查考核”時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行故障。一些部門(mén)在檢查考核方面存在不少問(wèn)題，使檢查考核完全“變味”。另外，由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通，與某一政策相關(guān)的各個(gè)職能部門(mén)往往自主布置檢查工作，導(dǎo)致多個(gè)部門(mén)多批次重復(fù)檢查同一政策事項(xiàng)。有基層干部坦言，一天要接受五六個(gè)部門(mén)檢查。⑦各種檢查如走馬燈般，執(zhí)行主體疲于應(yīng)付、迎“檢”不暇，必然會(huì)耽擱“正事”即抓落實(shí)工作。在某些地方，檢查往往只看表層現(xiàn)象，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)是否“留痕”，如是否在工作場(chǎng)所拍照、錄視頻、建微信群。某地要求，凡有活動(dòng)必有“專屬”筆記，凡是筆記必要“嚴(yán)格”檢查(無(wú)非是看字跡、數(shù)頁(yè)數(shù)，走過(guò)場(chǎng))。⑧除了檢查外，還有名目繁多的“指標(biāo)式”考核、“算賬式”考核。與這些考核相伴的是五花八門(mén)的表格。為了填好表格、應(yīng)付考核，執(zhí)行主體必須準(zhǔn)備大量資料。這樣的檢查考核、評(píng)比排名其實(shí)是無(wú)意義的執(zhí)行活動(dòng)?；鶎影傩招蜗蟮卣f(shuō)：“獎(jiǎng)狀一屋子，工作還是老樣子。”

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