引言 建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25號)對建立國家公園體制提出了具體要求。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”。國家公園的設(shè)立、功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)劃、私權(quán)保護(hù)、確權(quán)管理、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民等，都與國家公園內(nèi)土地權(quán)屬以及人地關(guān)系密切相關(guān)。因此，在國家公園內(nèi)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位，是實(shí)現(xiàn)全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位的重中之重。

　　《中國土地》(China Land)(月刊)1982年創(chuàng)刊，在辦刊指導(dǎo)思想上和定位上，重點(diǎn)抓好當(dāng)前土地管理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的策劃、報(bào)道。

　　我國幅員遼闊，東西部地區(qū)差異大。東部地區(qū)人多地少，集體土地占比高，諸如神農(nóng)架、武夷山和錢江源國家公園等;西部地區(qū)地廣人稀，國有土地占比高，諸如三江源國家公園。地域差異性是造成現(xiàn)有土地權(quán)屬和人地關(guān)系緊密度不同的直接原因。國家公園初步劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類功能區(qū) 2015年《云南省國家公園管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“國家公園按照功能和管理目標(biāo)一般劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。”2017年《三江源國家公園條例》第25條規(guī)定：“三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)和利用價(jià)值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)。”，對應(yīng)不同區(qū)域類型的需要，對土地權(quán)屬的要求也不同。例如，在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)需要多采取征收方式，而在游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)則可以靈活運(yùn)用多種土地權(quán)屬予以適當(dāng)規(guī)制。因此，調(diào)整土地權(quán)屬的方式既要合目的性，又要因地制宜。

　　鑒于此，本文試圖對國家公園國有土地占主體地位的內(nèi)涵進(jìn)行解讀，并認(rèn)為“實(shí)際控制意義上的主體地位”在理論上和實(shí)踐中更為可取。為了實(shí)現(xiàn)國有土地實(shí)際控制意義上的主體地位，現(xiàn)有的制度資源有征收、贖買、置換和租賃等，但它們在具體實(shí)施中均暴露出了一定的局限性。地役權(quán)較之強(qiáng)制性、對抗式的征收制度以及合意性的傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式，在理論構(gòu)造上相契合，在實(shí)踐探索中也得到印證，為實(shí)現(xiàn)國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。

　　一、國家公園國有土地占主體地位的解讀

　　我國是社會主義公有制國家，土地權(quán)屬分別為全民所有制和集體所有制。全民所有制是國家代表全體人民占有生產(chǎn)資料的公有制形式，集體所有制是社會主義社會中生產(chǎn)資料和勞動成果歸部分勞動群眾集體共同占有的一種公有制形式，因此，依據(jù)土地所有權(quán)的主體不同，我國的土地被劃分為國有土地(即全民所有的土地)和集體土地。國家公園總體方案提出要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地在內(nèi))占主體地位，但總體方案以及國家權(quán)威機(jī)關(guān)隨后的政策解讀并未對“主體地位”的準(zhǔn)確內(nèi)涵進(jìn)行闡明，以至于理論界和實(shí)務(wù)界對主體地位實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的理解產(chǎn)生了分歧，其觀點(diǎn)大致可以分為絕對數(shù)量意義的主體地位與實(shí)際控制意義的主體地位兩種。

　　(一)絕對數(shù)量意義的主體地位

　　絕對數(shù)量意義上的主體地位是指國家擁有所有權(quán)的土地面積在國家公園內(nèi)土地總面積中，占據(jù)絕對數(shù)量意義的多數(shù)和主體地位，這是從文義解釋出發(fā)得出的簡單結(jié)論。在實(shí)踐中，云南省發(fā)布的《國家公園基本條件》規(guī)定：國有土地、林地占總面積的60%以上 參見：云南省地方標(biāo)準(zhǔn)《國家公園基本條件》(DB53/T298-2009)。 。在該種認(rèn)知下，要實(shí)現(xiàn)國有土地的主體地位，只能運(yùn)用征收方式變更土地所有權(quán)歸屬，將集體所有變?yōu)閲宜?。如果將這種數(shù)學(xué)意義上的占比嚴(yán)格作為每一個(gè)國家公園國有土地占主體地位的標(biāo)準(zhǔn)，雖然在理論上看似無可厚非、自成一說，但是在具體操作上卻可能出現(xiàn)罔顧實(shí)際情況、難以落地的困境。

　　一方面，各國家公園原有土地權(quán)屬分布基數(shù)不同。神農(nóng)架、三江源、普達(dá)措國家公園國有土地占比分別高達(dá)85.8%、100%和78.1%;長城國家公園則僅達(dá)50.6%，剛剛過半;反觀錢江源、武夷山和南山國家公園，國有土地占比依次僅為20.4%、28.7%和41.5%[1]。這三處國家公園國有土地的占比距離占主體地位的要求甚遠(yuǎn)，這與其所處地理位置有關(guān)，均位于人多地少、資源密集、集體化程度較高的區(qū)域，呈現(xiàn)土地碎片化分布、權(quán)屬復(fù)雜交織的特點(diǎn)。土地改革基數(shù)的差異性以及農(nóng)村社會關(guān)系的復(fù)雜性，使之難以通過土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)變更來達(dá)到占主體地位的要求。另一方面，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)民對土地的依賴程度。土地作為一種生產(chǎn)資料，是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的根本，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對土地的強(qiáng)烈歸屬感加大了征收集體土地的難度。若為了實(shí)現(xiàn)60%或者其他更高的國有土地占比，從而單方面大面積征收土地，將增加農(nóng)民的反抗情緒，容易引發(fā)群體性事件。

　　因此，絕對數(shù)量意義的主體地位理解與主張，未能充分認(rèn)識到現(xiàn)有土地權(quán)屬改革基準(zhǔn)的不同以及人地關(guān)系緊張的固有難題，從而缺少對方式手段合理性及其帶來的連鎖反應(yīng)的考察。

　　(二)實(shí)際控制意義的主體地位

　　上文從實(shí)踐角度論證了絕對數(shù)量意義的主體地位不具有可行性，反面證實(shí)了應(yīng)采更為實(shí)際的主張，以規(guī)避絕對數(shù)量論的實(shí)踐短板。實(shí)際控制意義的主體地位意指國家公園在不變更集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，可以通過取得或者限制集體土地使用權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)集體土地服務(wù)于國家公園建設(shè)的宗旨，這一主張可從法律、歷史和政治等正面因素中追溯其正當(dāng)性。

　　實(shí)際控制意義上的主體地位，符合物權(quán)法更迭和發(fā)展的核心脈絡(luò)。羅馬法作為大陸法系法律的起源，其地役權(quán)和用益權(quán)的出現(xiàn)也以所有權(quán)為基礎(chǔ)。所有權(quán)是確定財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，只有財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確，財(cái)產(chǎn)的利用才存在可能[2]。在羅馬法中，所有權(quán)權(quán)能分離出現(xiàn)于所有權(quán)概念之后[3]。梁慧星教授在肯定所有權(quán)整體性的基礎(chǔ)上認(rèn)為，用益物權(quán)可依據(jù)創(chuàng)設(shè)行為設(shè)立于所有權(quán)之上。伴隨著物權(quán)法理念重心的遷移，從所有轉(zhuǎn)變?yōu)槔茫纬?ldquo;不為所有，但為所用”的價(jià)值觀，利用他人享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)成為常態(tài)，用益物權(quán)在一定程度上限制了所有權(quán)，以更好地發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的效用。所有權(quán)社會化是用益物權(quán)深化的一種體現(xiàn)，雖然以社會利益打破所有權(quán)的絕對性，但仍需要符合所有權(quán)目的。所有權(quán)與用益物權(quán)都是物權(quán)法中的權(quán)利，所有權(quán)作為物權(quán)法中的重要組成部分早已無可非議。2005年7月，《物權(quán)法(草案)》第123條第一次規(guī)定了用益物權(quán)的定義，同年10月將客體范圍擴(kuò)大至動產(chǎn)，最終審議稿第117條確定了用益物權(quán)。經(jīng)歷了權(quán)能分離，物權(quán)法中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等權(quán)利得以出現(xiàn)和發(fā)展，從法律實(shí)體權(quán)利變遷佐證了物權(quán)價(jià)值化趨勢，凸顯經(jīng)由利用而達(dá)成實(shí)際控制的合法性。

　　實(shí)際控制意義上的主體地位，在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也早有先例可循。例如，我國對國有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用的認(rèn)知同樣經(jīng)歷了從絕對比例到控制力的變革。公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)主體地位體現(xiàn)為公有資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占優(yōu)勢，國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。受傳統(tǒng)社會主義觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念影響，將傳統(tǒng)公有制理論理解為國有經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的優(yōu)勢，1978年的全國工業(yè)總產(chǎn)值中，國有經(jīng)濟(jì)占77.6%[4]。從“三大改造”到改革開放前，國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對“統(tǒng)治地位”，傳統(tǒng)公有制理論獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，但到改革開放之后，非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)公有制理論已不能解釋現(xiàn)狀，并且難以為國有企業(yè)改革提供理論支撐。中共十五屆四中全會提出，國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重會有所減少，但控制力得到增強(qiáng) 參見：《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》。;十六屆三中全會指出，進(jìn)一步推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力 參見：《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。;十八屆三中全會指出，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力 參見：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。。這是一種順應(yīng)形勢的存在或者表現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)國有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的決定性意義[5]。提升國有經(jīng)濟(jì)的控制力，保持國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的“話語權(quán)”，是對國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論認(rèn)識質(zhì)的飛躍，對國有土地的適用具有借鑒意義，從歷史角度證成了其合理性。

　　采用實(shí)際控制的主體地位，也體現(xiàn)了更高的政治智慧。土地政策關(guān)乎民生，不僅要有利于國家職能的發(fā)揮，而且要維護(hù)社會穩(wěn)定。雖然絕對數(shù)量意義上的主體地位更加便于國有土地占主體地位這一政策的貫徹落實(shí)，但上文已經(jīng)提到其剛性不利于社會穩(wěn)定。事實(shí)上，在總體方案設(shè)計(jì)中也給實(shí)際控制論埋下了伏筆，設(shè)立國家公園的具體標(biāo)準(zhǔn)之一即管理可行性：一方面，進(jìn)行確權(quán)登記，劃清全民所有與集體所有的邊界;另一方面，實(shí)行差別化保護(hù)管理方式，對集體土地優(yōu)先通過租賃、置換等方式流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。實(shí)際控制論符合國家上層建筑的需要，是國家意志的體現(xiàn)，具有合目的性。

　　綜上所述，通過對絕對數(shù)量和實(shí)際控制二者之間進(jìn)行內(nèi)涵分析，不論是立足我國土地權(quán)屬和分布現(xiàn)狀，還是從法律演進(jìn)、歷史經(jīng)驗(yàn)和政治抉擇的演繹，很容易得出結(jié)論：絕對數(shù)量意義的主體地位不具有理論優(yōu)勢和實(shí)踐可行性，故總體方案中所言之主體地位應(yīng)當(dāng)指實(shí)際控制意義上的主體地位。

　　二、通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的理論證成

　　與絕對數(shù)量意義主體地位語境下只能運(yùn)用征收方式變更土地所有權(quán)歸屬相比，實(shí)現(xiàn)實(shí)際控制意義的主體地位有多種土地流轉(zhuǎn)的方式可資綜合利用。結(jié)合總體方案中功能分區(qū)的規(guī)劃以及優(yōu)先通過租賃、置換的要求指引，依據(jù)手段是否具有強(qiáng)制性，可以將其分為強(qiáng)制性和合意性兩大類。下文擬進(jìn)行橫向優(yōu)劣分析，通過揭示現(xiàn)有路徑的優(yōu)劣，彰顯引入地役權(quán)的必要性。

　　(一)實(shí)現(xiàn)實(shí)際控制意義主體地位的現(xiàn)有路徑

　　1.強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)模式

　　依據(jù)《物權(quán)法》第42條規(guī)定，征收是指為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋和不動產(chǎn)?；谏鐣怖娑鴱?qiáng)制限制私人權(quán)利的做法，是各國建設(shè)和發(fā)展的必要手段，故征收內(nèi)容出現(xiàn)于眾多現(xiàn)代法治國家的憲法條款之中。我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”征收應(yīng)根據(jù)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》落實(shí)補(bǔ)償事項(xiàng)，這是法律規(guī)定的征收義務(wù)。

　　在國家公園“土地改革”中，通過征收將土地所有權(quán)從集體所有變更為國家所有，是目前最直接、最快捷實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的法律制度。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》之規(guī)定，國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能 《建立國家公園體制總體方案》第5條規(guī)定：“明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。”。對于承載重要生態(tài)保護(hù)價(jià)值或者已遭受不同程度破壞而需要自然恢復(fù)的生態(tài)敏感、脆弱土地，為達(dá)成管理可行性和保護(hù)目的性，征收作為能夠以最快速度達(dá)成國家積極干預(yù)和控制管理土地的制度，不失為對上述土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的首要選擇。

　　2.具有合意性的土地流轉(zhuǎn)模式

　　此種土地流轉(zhuǎn)是指將土地經(jīng)營權(quán)通過雙方合意，經(jīng)由轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃和互換等方式轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織。我國《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”《建立國家公園體制總體方案》曾有提及：集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。下文擬以現(xiàn)有試點(diǎn)已嘗試的流轉(zhuǎn)方式為分析樣本，主要介紹三種流轉(zhuǎn)模式。

　　其一，租賃模式。農(nóng)民將其土地使用權(quán)全部出租給承租方，雙方簽訂租賃合同，自由約定出租的期限以及租金支付方式。債權(quán)形態(tài)下的土地租賃，基于契約自由精神，當(dāng)事人只要不違反強(qiáng)制性規(guī)定即可，出租人對土地狀態(tài)具有積極維護(hù)義務(wù)[6]。具體到國家公園內(nèi)，由農(nóng)民與國家公園管理委員會簽訂租賃協(xié)議，以土地使用權(quán)為標(biāo)的物，通過自由協(xié)商商定具體內(nèi)容。

　　其二，贖買模式。最初是指對資產(chǎn)階級的生產(chǎn)資料通過和平方式并采取有償辦法實(shí)行國有化的政策，發(fā)展到今天更多是被國家用來變更集體林權(quán)，將所有權(quán)和使用權(quán)變?yōu)閲校浔粡V泛運(yùn)用于四川、福建、內(nèi)蒙古和吉林等林木資源豐富的地區(qū)。2018年《林草局關(guān)于進(jìn)一步放活集體林權(quán)的意見》提倡通過贖買方式進(jìn)一步推動林權(quán)改革，并規(guī)定贖買價(jià)格要充分參考征收林地林木補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和市場價(jià)格等。

　　其三，置換模式。目前也主要運(yùn)用于林區(qū)改革，其不同之處在于“以地?fù)Q地”，將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域內(nèi)的林地與區(qū)域外的林地等面積置換。雖然贖買和置換模式在各試點(diǎn)的實(shí)踐仍停留在林地范圍內(nèi)，作用的對象僅是林木的權(quán)屬，但同樣適用于資源要素更為豐富的國家公園。依據(jù)國家公園內(nèi)土地用途的不同，分為林地、草地和建設(shè)用地等多種土地，但這僅僅改變了贖買和置換的客體，并不影響具體操作，因此，可以推及至國家公園內(nèi)實(shí)施。

　　3.對現(xiàn)有路徑的評析

　　上文所述之征收、租賃、贖買以及置換等土地流轉(zhuǎn)方式各有其優(yōu)勢，但也都各有其弊端以及特定的適用范圍，使之難以在國家公園內(nèi)大面積推廣使用。

　　就征收而言，雖然通過公權(quán)力落實(shí)國家政策具有高效的優(yōu)勢，但是，其并不能夠頻繁、大面積使用。一方面，征收的強(qiáng)制性易激化社會矛盾，引發(fā)群體性事件。征收的結(jié)果是集體土地所有權(quán)永久性、不可恢復(fù)地滅失，將土地視作生產(chǎn)資料以及情感寄托的農(nóng)民易出現(xiàn)抵觸情緒，不利于社會穩(wěn)定。另一方面，給予補(bǔ)償是征收的必要條件，雖然在其余流轉(zhuǎn)方式中，大部分也需要一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但征收的強(qiáng)制性以及客體所有權(quán)的絕對性，大大提高了征收成本，是國家財(cái)政的一大負(fù)擔(dān)。因此，強(qiáng)制手段易遭到原權(quán)利人的對抗，對社會穩(wěn)定和國家財(cái)政增添負(fù)擔(dān)。

　　就租賃、贖買和置換等方式而言，為了維護(hù)農(nóng)民權(quán)利，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場的活力，避免硬性內(nèi)耗，自愿原則是土地流轉(zhuǎn)的基本原則之一，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，這使得國家依法取得使用權(quán)后，在進(jìn)行園區(qū)建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)避開原有農(nóng)用地。

　　在土地流轉(zhuǎn)原則制約國家公園國有土地占主體地位的大背景下，具體模式也存在獨(dú)有的劣勢。第一，租賃模式。從性質(zhì)上看，租賃關(guān)系受《合同法》調(diào)整，債權(quán)具有相對性，不得對抗善意第三人，實(shí)際上不利于土地確權(quán)。從主觀心態(tài)來看，土地收益權(quán)全部移轉(zhuǎn)至承租人，出租人只享有固定的租金收益，不利于調(diào)動農(nóng)民的積極性，與國家公園要求的社會參與理念不符。從實(shí)施現(xiàn)狀來看，強(qiáng)制租賃屢屢發(fā)生，不僅影響農(nóng)民正常生活而且租金普遍偏低，實(shí)際上異化了租賃的本質(zhì)屬性[7]。第二，贖買模式。從攀枝花蘇鐵國家級自然保護(hù)區(qū)嘗試推行的非國有公益林贖買實(shí)踐效果來看，其設(shè)想因贖買價(jià)格難以達(dá)成一致而流產(chǎn)。深層原因在于贖買價(jià)格的形成機(jī)制，即林木生態(tài)效益與樹木市場價(jià)格的巨大差異性。國家公園內(nèi)采取贖買所有權(quán)的模式，變土地集體所有為國家所有，勢必帶來高昂成本。另外，從國家公園管理權(quán)行使的程度來看，并不需要采取贖買這種“一刀切”的形式。第三，置換模式。農(nóng)民作為集體土地的使用權(quán)人，在將原有國家公園規(guī)劃范圍內(nèi)成片的集體土地進(jìn)行置換后，得到的等面積土地存在分散化、碎片化現(xiàn)象，不利于土地集約利用，提高了農(nóng)民生產(chǎn)成本，從而引起農(nóng)民對于置換模式的抵觸。

　　綜上所述，一方面，依據(jù)國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的征收制度，雖有公共利益這一正當(dāng)性前提，但是其手段的強(qiáng)硬性和成本的高昂性不利于在國家公園所有區(qū)域內(nèi)大規(guī)模實(shí)施;另一方面，雖然土地流轉(zhuǎn)制度有多重實(shí)現(xiàn)方式，但依舊難以擺脫流轉(zhuǎn)合法性、成本效益性以及農(nóng)民積極性等問題的困擾。地役權(quán)既擺脫了傳統(tǒng)強(qiáng)制手段造成的不穩(wěn)定因素，又因?yàn)槭褂脵?quán)轉(zhuǎn)移的不完全性而節(jié)約了成本，從而成為一條合理靈活、互利雙贏的法治路徑。

　　(二)通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的理論優(yōu)勢

　　我國《物權(quán)法》對地役權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容做了規(guī)定。第156條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)依照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地。”第157條規(guī)定了地役權(quán)合同的相關(guān)內(nèi)容。地役權(quán)之所以可以被用于國家公園國有土地主體化的一種重要路徑，在于其權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容的彈性以及明確的目的性。首先，權(quán)利義務(wù)當(dāng)事人構(gòu)造具有從屬性。供役的存續(xù)需要以需役地的存在為前提，二者相互依存、不可分割。其次，地役權(quán)的設(shè)定以“便利使用”為原則，權(quán)利義務(wù)雙方均為理性經(jīng)濟(jì)人，兩者各取所需，供役地人可以依據(jù)合同取得相應(yīng)收益;同時(shí)，地役權(quán)有助于最大化地釋放需役不動產(chǎn)的功效，其目的不在于實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定人對不動產(chǎn)功用的個(gè)性化認(rèn)識，而在于實(shí)現(xiàn)或增強(qiáng)需役不動產(chǎn)自身的功用[8]。這與國家公園國有土地主體化所欲達(dá)到的目標(biāo)不謀而合。最后，地役權(quán)具有弱排他性，不以對供役地的占有為前提，其合同的簽訂并不改變集體土地的權(quán)屬關(guān)系，只是對供役地權(quán)利人做一定限制。其作為用益物權(quán)的使用權(quán)以及收益權(quán)并不喪失，雙方可以自主約定利用目的、方式以及是否有償?shù)葐栴}，以協(xié)商形式達(dá)成合意，農(nóng)民依舊可以在土地上從事未予以限制的活動，獲取剩余收益。

　　相較于征收制度的強(qiáng)制性，地役權(quán)作為經(jīng)協(xié)商而達(dá)成的共識，避免了雙方當(dāng)事人之間的激烈沖突，能夠合理考量供役地人的合理訴求。相較于贖買制度的高成本和所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，地役權(quán)秉承物盡其用的原則，只對供役地人的使用權(quán)進(jìn)行限制，根據(jù)土地利用規(guī)劃和管理需要，靈活調(diào)整使用權(quán)的限制程度，從而降低補(bǔ)償成本、提高土地利用效能。同理，對于轉(zhuǎn)移全部使用權(quán)的租賃制度來說，地役權(quán)只限制部分使用權(quán)，盤活了農(nóng)民利用土地的積極性，其可在原有土地上進(jìn)行二次利用，避免了置換后土地的分散化。彈性的合同內(nèi)容不僅符合國家公園自然資源統(tǒng)一管理的要求，而且充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，進(jìn)而降低抵觸情緒，減少國家財(cái)政投入成本。

　　在大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境下，時(shí)值民法典編纂的歷史時(shí)刻，引入綠色原則成為應(yīng)有之義。民法學(xué)界緊抓重新編纂民法典的時(shí)機(jī)，對地役權(quán)理論在主客體范圍以及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容方面給予了擴(kuò)展，增強(qiáng)了其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用性，環(huán)境法學(xué)界也依據(jù)環(huán)境法的特殊性提出了保護(hù)的役權(quán)的概念。民法學(xué)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)地役權(quán)已經(jīng)不適應(yīng)客觀實(shí)際，應(yīng)將地役權(quán)更名為不動產(chǎn)役權(quán)[9]，在原有法理基礎(chǔ)上，主要從兩方面實(shí)現(xiàn)突破：第一，權(quán)利客體從土地?cái)U(kuò)展至不動產(chǎn)，涵蓋建筑物、海域和空間;第二，增加地役權(quán)范圍，承認(rèn)自己不動產(chǎn)役權(quán)的合法性，其目的是為了促進(jìn)不動產(chǎn)價(jià)值的提升[10]。在我國主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變的新形勢下，對良好環(huán)境的需求已經(jīng)成為人民日益增長的美好生活需要的重要組成部分，政府宜加大對公共品的投入力度，以提升人民整體生活質(zhì)量。土地政策是國之大計(jì)，出于維護(hù)公共利益的目標(biāo)，國家通過調(diào)整土地規(guī)劃以服務(wù)大局。鑒于地役權(quán)的優(yōu)勢，應(yīng)從國家立場對地役權(quán)的具體類型進(jìn)行補(bǔ)充限定，增添其目的外延。

　　法定地役權(quán)和公共地役權(quán)的出現(xiàn)都是為了迎合公共利益的需要，法定地役權(quán)即基于法律規(guī)定而設(shè)立的地役權(quán)，其創(chuàng)設(shè)多基于公共利益的需要，如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[11]。其在《鐵路法》《氣象法》和《民用航空法》等公法領(lǐng)域已有規(guī)定，但仍將供役地與需役地相互依存作為必要條件，忽視了存在公共利益沒有具體需役地承載的可能性，公共地役權(quán)彌補(bǔ)了這一理論缺陷，在實(shí)踐中得到了進(jìn)一步應(yīng)用與發(fā)展。

　　類似公益用地法律關(guān)系在各國已有相對成熟的制度選擇，以美國最為典型，其保護(hù)地役權(quán)具有設(shè)立目的公共性、不以需役地存在為必要、受益人廣泛性、地役權(quán)人與受益人相分離的特征[12]。另外還有《法國民法典》的法定役權(quán)，《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》的公共地役權(quán)，《意大利民法典》的強(qiáng)制地役權(quán)以及我國臺灣地區(qū)的公用地役權(quán)等[13]。即使名稱各異，但在設(shè)立目的、設(shè)立主體以及受益主體等方面也不失諸多共性[14]，這就為我國保護(hù)地役權(quán)的法權(quán)構(gòu)造提供了有益借鑒。公共地役權(quán)相較于地役權(quán)的最大突破點(diǎn)在于：以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的和不以需役地存在為必要，不僅保留了地役權(quán)節(jié)約實(shí)現(xiàn)成本和實(shí)現(xiàn)各方利益衡平的固有優(yōu)勢，而且固化了公共利益這一目標(biāo)，并依據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，將需役地的存在設(shè)為選擇項(xiàng)，規(guī)避了傳統(tǒng)理論的局限性，最終完美契合了國家公園國有土地占主體地位的要求。

　　三、通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的實(shí)踐積淀

　　將地役權(quán)運(yùn)用至國家公園內(nèi)國有土地改革并不屬于首創(chuàng)。放眼至環(huán)境領(lǐng)域，小至不可量物侵入，大至區(qū)域土地利用和江河湖海水資源流域等，都可運(yùn)用地役權(quán)予以規(guī)制;范圍縮小至保護(hù)地中，國家公園作為一種特殊、完整的保護(hù)地類型，囊括自然保護(hù)區(qū)、林地以及濕地等，上述區(qū)域的地役權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)均對國家公園具有借鑒意義。