關鍵詞：國家公園;國有土地;主體地位;地役權

　　推薦閱讀：《國土資源通訊》(半月刊)創(chuàng)刊于2001年，由中華人民共和國國土資源部主管、中國國土資源報社主辦。主要欄目有：本期要覽、工作部署、重要講話、經(jīng)驗交流等。

　　引言 建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25號)對建立國家公園體制提出了具體要求。

　　2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”。國家公園的設立、功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)劃、私權保護、確權管理、生態(tài)補償、生態(tài)移民等，都與國家公園內(nèi)土地權屬以及人地關系密切相關。因此，在國家公園內(nèi)實現(xiàn)國有土地占主體地位，是實現(xiàn)全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位的重中之重。

　　我國幅員遼闊，東西部地區(qū)差異大。東部地區(qū)人多地少，集體土地占比高，諸如神農(nóng)架、武夷山和錢江源國家公園等;西部地區(qū)地廣人稀，國有土地占比高，諸如三江源國家公園。地域差異性是造成現(xiàn)有土地權屬和人地關系緊密度不同的直接原因。國家公園初步劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類功能區(qū) 2015年《云南省國家公園管理條例》第13條規(guī)定：“國家公園按照功能和管理目標一般劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。”

　　2017年《三江源國家公園條例》第25條規(guī)定：“三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標和利用價值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實行差別化保護。”，對應不同區(qū)域類型的需要，對土地權屬的要求也不同。例如，在嚴格保護區(qū)需要多采取征收方式，而在游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)則可以靈活運用多種土地權屬予以適當規(guī)制。因此，調(diào)整土地權屬的方式既要合目的性，又要因地制宜。

　　鑒于此，本文試圖對國家公園國有土地占主體地位的內(nèi)涵進行解讀，并認為“實際控制意義上的主體地位”在理論上和實踐中更為可取。為了實現(xiàn)國有土地實際控制意義上的主體地位，現(xiàn)有的制度資源有征收、贖買、置換和租賃等，但它們在具體實施中均暴露出了一定的局限性。地役權較之強制性、對抗式的征收制度以及合意性的傳統(tǒng)土地流轉模式，在理論構造上相契合，在實踐探索中也得到印證，為實現(xiàn)國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。

　　一、國家公園國有土地占主體地位的解讀

　　我國是社會主義公有制國家，土地權屬分別為全民所有制和集體所有制。全民所有制是國家代表全體人民占有生產(chǎn)資料的公有制形式，集體所有制是社會主義社會中生產(chǎn)資料和勞動成果歸部分勞動群眾集體共同占有的一種公有制形式，因此，依據(jù)土地所有權的主體不同，我國的土地被劃分為國有土地(即全民所有的土地)和集體土地。

　　國家公園總體方案提出要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地在內(nèi))占主體地位，但總體方案以及國家權威機關隨后的政策解讀并未對“主體地位”的準確內(nèi)涵進行闡明，以至于理論界和實務界對主體地位實質(zhì)內(nèi)涵的理解產(chǎn)生了分歧，其觀點大致可以分為絕對數(shù)量意義的主體地位與實際控制意義的主體地位兩種。

　　(一)絕對數(shù)量意義的主體地位

　　絕對數(shù)量意義上的主體地位是指國家擁有所有權的土地面積在國家公園內(nèi)土地總面積中，占據(jù)絕對數(shù)量意義的多數(shù)和主體地位，這是從文義解釋出發(fā)得出的簡單結論。在實踐中，云南省發(fā)布的《國家公園基本條件》規(guī)定：國有土地、林地占總面積的60%以上 參見：云南省地方標準《國家公園基本條件》(DB53/T298-2009)。 。在該種認知下，要實現(xiàn)國有土地的主體地位，只能運用征收方式變更土地所有權歸屬，將集體所有變?yōu)閲宜小Ｈ绻麑⑦@種數(shù)學意義上的占比嚴格作為每一個國家公園國有土地占主體地位的標準，雖然在理論上看似無可厚非、自成一說，但是在具體操作上卻可能出現(xiàn)罔顧實際情況、難以落地的困境。

　　一方面，各國家公園原有土地權屬分布基數(shù)不同。神農(nóng)架、三江源、普達措國家公園國有土地占比分別高達85.8%、100%和78.1%;長城國家公園則僅達50.6%，剛剛過半;反觀錢江源、武夷山和南山國家公園，國有土地占比依次僅為20.4%、28.7%和41.5%[1]。這三處國家公園國有土地的占比距離占主體地位的要求甚遠，這與其所處地理位置有關，均位于人多地少、資源密集、集體化程度較高的區(qū)域，呈現(xiàn)土地碎片化分布、權屬復雜交織的特點。

　　土地改革基數(shù)的差異性以及農(nóng)村社會關系的復雜性，使之難以通過土地所有權實質(zhì)變更來達到占主體地位的要求。另一方面，各地經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)民對土地的依賴程度。土地作為一種生產(chǎn)資料，是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的根本，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對土地的強烈歸屬感加大了征收集體土地的難度。若為了實現(xiàn)60%或者其他更高的國有土地占比，從而單方面大面積征收土地，將增加農(nóng)民的反抗情緒，容易引發(fā)群體性事件。

　　因此，絕對數(shù)量意義的主體地位理解與主張，未能充分認識到現(xiàn)有土地權屬改革基準的不同以及人地關系緊張的固有難題，從而缺少對方式手段合理性及其帶來的連鎖反應的考察。

　　(二)實際控制意義的主體地位

　　上文從實踐角度論證了絕對數(shù)量意義的主體地位不具有可行性，反面證實了應采更為實際的主張，以規(guī)避絕對數(shù)量論的實踐短板。實際控制意義的主體地位意指國家公園在不變更集體土地所有權的基礎上，可以通過取得或者限制集體土地使用權的方式，實現(xiàn)集體土地服務于國家公園建設的宗旨，這一主張可從法律、歷史和政治等正面因素中追溯其正當性。

　　實際控制意義上的主體地位，符合物權法更迭和發(fā)展的核心脈絡。羅馬法作為大陸法系法律的起源，其地役權和用益權的出現(xiàn)也以所有權為基礎。所有權是確定財產(chǎn)歸屬關系的一種法律表述，只有財產(chǎn)的歸屬關系明確，財產(chǎn)的利用才存在可能[2]。在羅馬法中，所有權權能分離出現(xiàn)于所有權概念之后[3]。

　　梁慧星教授在肯定所有權整體性的基礎上認為，用益物權可依據(jù)創(chuàng)設行為設立于所有權之上。伴隨著物權法理念重心的遷移，從所有轉變?yōu)槔茫纬?ldquo;不為所有，但為所用”的價值觀，利用他人享有所有權的財產(chǎn)成為常態(tài)，用益物權在一定程度上限制了所有權，以更好地發(fā)揮財產(chǎn)的效用。所有權社會化是用益物權深化的一種體現(xiàn)，雖然以社會利益打破所有權的絕對性，但仍需要符合所有權目的。所有權與用益物權都是物權法中的權利，所有權作為物權法中的重要組成部分早已無可非議。

　　2005年7月，《物權法(草案)》第123條第一次規(guī)定了用益物權的定義，同年10月將客體范圍擴大至動產(chǎn)，最終審議稿第117條確定了用益物權。經(jīng)歷了權能分離，物權法中用益物權和擔保物權等權利得以出現(xiàn)和發(fā)展，從法律實體權利變遷佐證了物權價值化趨勢，凸顯經(jīng)由利用而達成實際控制的合法性。