摘要 采用文獻查閱、實地調(diào)研等方法，就社會力量投資運營體育場地的政策問題開展研究。結(jié)果顯示存在以下問題：社會力量投資運營場地難以獲得土地使用權(quán);利用公園綠地、廢舊廠房等建設(shè)場地時難以辦理項目用地規(guī)劃許可手續(xù);缺少利用非體育用地投資運營體育場地的規(guī)劃建設(shè)指引;社會力量投資運營的場地難以享受房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠政策。為此，對溫州市和廣州市社會力量投資運營體育場地在用地方面的成功經(jīng)驗進行案例分析，并據(jù)此提出加大體育用地的供地力度，鼓勵以租賃等多種方式向社會力量供地，細化利用非體育用地投資運營體育場地的用地規(guī)劃許可手續(xù)，制定非體育用地、兼容性用地的規(guī)劃建設(shè)指引，優(yōu)化現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策等對策。

　　關(guān)鍵詞 非體育用地; 體育場地; 社會力量; 投資運營

　　《體育健康知識畫刊》(月刊)創(chuàng)刊于1995年，是由中國中學(xué)生體育協(xié)會主辦、國家教育部主管。

　　社會力量投資運營體育場地是未來體育事業(yè)發(fā)展的重要方向。社會力量是指除政府以外影響社會發(fā)展的基本單元[1]，主要包括社會組織、機構(gòu)、企業(yè)和自然人等主體，而本文所涉及社會力量的主體為(民營)企業(yè)。 “十三五”時期，國家出臺相關(guān)政策支持社會力量投資運營公共健身場所： 2016年國家體育總局發(fā)布的《“十三五”公共體育普及工程實施方案》中明確提出，鼓勵企業(yè)、個人和境外資本投資建設(shè)、運營各類體育場地，支持社會力量捐資建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施[2];2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》中指出，重點支持中小型全民健身中心、社區(qū)多功能運動場地建設(shè)，充分利用體育中心、公園綠地、閑置廠房、校舍操場、社區(qū)空置場所等拓展公共體育設(shè)施場所[3];2018年國務(wù)院政府工作報告中提出，支持社會力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等服務(wù)供給。由此可見，國家高度重視社會力量投資運營體育場地，增加體育公共服務(wù)有效供給。

　　目前，全國部分城市利用閑置土地、廢舊廠房建設(shè)體育場地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如： 北京市西城區(qū)街道辦事處盤活閑置空地[4]，積極引導(dǎo)社會力量參與，采用委托運營的方式管理和維護社區(qū)足球場;寧波市某印刷廠搬離原址后，民營企業(yè)接手將閑置廠房改造成綜合性健身場館[5];杭州市下城區(qū)東新路附近，民營企業(yè)租用3 000 m2的閑置土地，投資400多萬元打造“Teambox Sports”(體育團隊盒子)體育場館[5]。民間資本投資運營體育場地加快了場地建設(shè)步伐和供給總量[6]，但社會力量利用非體育用地建設(shè)體育場地尚未能成為一項正式的制度性安排在全國范圍內(nèi)展開。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地是制約社會力量投資運營體育場地的主要因素。因此，本文擬以社會力量建設(shè)體育場地在用地政策方面的問題為研究重點，深入分析利用公園綠地、廢舊廠房、閑置土地、臨時用地等建設(shè)體育場地在用地方面遇到的障礙;同時，借鑒廣州、溫州等城市社會力量投資運營場地的成功經(jīng)驗，提出相應(yīng)的消解路徑，為國家進一步出臺相關(guān)土地政策措施提供理論支持。

　　1 用地政策困境

　　目前，我國社會力量利用非體育用地(如廢舊廠房、公園綠地、閑置土地等)投資運營體育場地，在獲得土地使用權(quán)、辦理項目規(guī)劃許可手續(xù)、出臺土地規(guī)劃建設(shè)指引及繳納房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等方面存在一定的問題，阻礙了社會力量參與體育場地的投資運營。

　　1.1 土地使用權(quán)難以取得 土地資源是建設(shè)體育場地的前提和基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國實行土地用途管制制度，但隨著土地供應(yīng)日趨緊張，社會力量投資運營體育場地在獲得土地使用權(quán)方面存在較大難度。從城市建設(shè)用地性質(zhì)劃分看，參照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)，僅體育用地(A4)和康體用地(B32)可用于建設(shè)體育場地;從土地供應(yīng)方式看，根據(jù)建設(shè)項目的性質(zhì)和功能，符合國土資源部《劃撥用地目錄》項目用地的可以采取劃撥方式供應(yīng)土地，不符合劃撥用地的，應(yīng)采用出讓方式供地，故我國體育用地絕大多數(shù)由政府以劃撥方式無償供地。

　　社會力量單獨投資運營體育場地在很大程度上難以被認定為公益性項目，所以難以通過劃撥方式獲得用地，國內(nèi)完全由社會力量投資運營的場地通過政府劃撥方式獲得土地使用權(quán)的案例鳳毛麟角。雖然康體用地(B32)可采用招拍掛或協(xié)議出讓的方式有償取得，但場地建設(shè)具有獲取土地成本大、建設(shè)周期長、投資回報率低等特點，因此，企業(yè)出于利益綜合考量，一般不會采取招拍掛或協(xié)議出讓等方式獲取土地使用權(quán)。

　　1.2 用地規(guī)劃許可難以辦理 ①社會力量利用非體育用地投資運營體育場地時受用地性質(zhì)的限制，在辦理建設(shè)項目許可手續(xù)方面存在一定的障礙。②若變更土地性質(zhì)建設(shè)體育場地，涉及自然資源、規(guī)劃、園林等多個部門，相關(guān)手續(xù)十分復(fù)雜;即便不需要變更土地用地性質(zhì)，但由于相關(guān)配套政策尚未出臺，現(xiàn)實中也難以操作，如利用廢舊廠房改造建設(shè)體育場地，在具體實施過程中無法辦理建設(shè)項目許可及消防驗收等手續(xù)。③利用閑置土地建設(shè)臨時體育場地，因臨時體育場地的規(guī)劃審批手續(xù)尚不明確，難以辦理建設(shè)項目許可手續(xù)。

　　1.2.1 利用公園綠地投資運營體育場地?zé)o法辦理規(guī)劃許可手續(xù) 從國家層面看，已出臺相關(guān)政策鼓勵利用公園綠地投資運營場地。2014年10月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》[7](以下簡稱《意見》)中，明確提出充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場所等建設(shè)群眾體育設(shè)施。易劍東等[8]提出，將公園綠地、住宅區(qū)綠地及體育健身活動場地進行整合，進一步發(fā)掘其本身的游憩、健身功能，讓綠地為群眾體育建設(shè)服務(wù)，提高綠地的綜合利用效率。由此可見，利用公園綠地等拓展群眾體育健身場地是大勢所趨，但在具體的實踐過程中，社會力量利用公園綠地投資運營的體育場地項目因受用地性質(zhì)的制約，無法取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

　　以武漢市某社區(qū)足球運營機構(gòu)為例進行分析說明[9]。公司租賃原規(guī)劃為景觀綠化用地建設(shè)臨時社區(qū)足球場地，投資1 200萬元進行土地平整和項目建設(shè)，建成后對外開放。然而，運營期間，當(dāng)?shù)爻枪懿块T以擅自更改綠化用地用途，在規(guī)劃預(yù)留綠地上修建臨時足球場地，且社區(qū)足球場未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等理由，實施“強行”拆除。該社區(qū)足球運營機構(gòu)投資運營場地的“失敗”案例，反映了當(dāng)前建設(shè)用地的權(quán)屬問題和用地規(guī)劃等相關(guān)方面的配套政策缺失問題，即無法辦理將綠地用作體育用地的合法手續(xù)或綠地臨時用作體育場地的相關(guān)許可手續(xù)。

　　1.2.2 利用廢舊廠房投資改建體育場地難以辦理項目許可手續(xù) 隨著我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將閑置工業(yè)空間(廢舊廠房)改建為體育空間方興未艾，民營企業(yè)通過租賃、收購等方式獲得閑置工業(yè)空間的使用權(quán)，將其改建為體育活動空間或體育服務(wù)空間的案例愈發(fā)普遍[10]。廢舊廠房屬于城市存量工業(yè)用地，改建體育場地具有天然優(yōu)勢，將其打造成集辦公、文化藝術(shù)、休閑娛樂、體育為一體的小型城市綜合體，變廢為寶，不僅避免了“大拆大建”的開發(fā)模式，也實現(xiàn)了閑置工業(yè)建筑的再利用，符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在改建過程中，體育場地用地性質(zhì)與廢舊廠房原用地性質(zhì)不相符，無法辦理建設(shè)項目許可證，須經(jīng)相關(guān)單位辦理變更土地性質(zhì)和土地權(quán)屬的法定手續(xù)，但其變更程序十分繁雜，涉及部門眾多。

　　以湖北省石首市西普體藝公司改造利用廢舊廠房為例進行分析說明。①西普體藝公司為解決工業(yè)用地建設(shè)體育場地的難題，與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，政府以招商引資的名義引入該企業(yè);②由政府先收儲該工業(yè)用地，調(diào)整用地規(guī)劃，將工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地中的康體用地，改變土地性質(zhì);③政府通過招拍掛程序掛牌出讓土地，由西普體藝公司摘牌，在繳納高額土地出讓金后獲得該地塊的國有土地使用權(quán)。

　　廢舊廠房改建為體育場地的政策雖原則上明確，但實際中缺乏可操作性。國土資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》中指出，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受在一定年限內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策，即不用變更工業(yè)廠房的用地性質(zhì)。但在過渡期內(nèi)，社會力量若擅自改建工業(yè)廠房同樣面臨一些問題，如改變外觀或內(nèi)部結(jié)構(gòu)，則難以通過消防驗收等，致使后期無法正常營業(yè)。

　　1.2.3 社會力量投資運營臨時體育場地規(guī)劃審批手續(xù)不明確 利用閑置土地投資運營臨時體育場地，可破解健身“去哪兒”的難題。臨時體育場地相較于傳統(tǒng)永久性建筑而言，具備搭建周期短、重復(fù)利用率高、拆遷搬遷便捷、受場地條件和季節(jié)限制較小等優(yōu)點，如以氣膜館和裝配式建筑為代表的新型臨時體育場地備受青睞。但遺憾的是，利用閑置土地建設(shè)的新型體育場地，其建設(shè)項目規(guī)劃審批手續(xù)、建設(shè)要求、保障措施等尚不明確，處于政策空白階段，社會力量難以辦理規(guī)劃審批手續(xù)。

　　以廣州市某民營企業(yè)利用荔城街閑置用地投資開發(fā)建設(shè)的全民健身氣膜運動館為例分析說明。該企業(yè)向增城區(qū)發(fā)改局提出利用閑置土地建設(shè)氣膜館申請，并完成項目立項手續(xù)，區(qū)國土規(guī)劃局批復(fù)該項目為土地平整及修繕，無須辦理規(guī)劃審批手續(xù)。企業(yè)啟動項目后，當(dāng)吹起氣膜頂棚時，區(qū)國土規(guī)劃局認為氣膜頂棚為建筑物，督促企業(yè)按照建筑物的建設(shè)流程辦理相關(guān)手續(xù)。據(jù)了解，氣膜結(jié)構(gòu)頂棚是一種可完全收放、拆卸及移動的新型結(jié)構(gòu)材料，不屬于永久性建筑物的范疇，無法按照固定建筑物取得相應(yīng)的手續(xù)。區(qū)城管部門以該“構(gòu)筑物”未辦理用地規(guī)劃許可手續(xù)，不能取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》為由，認定該“構(gòu)筑物”和鋼結(jié)構(gòu)屬于違章建筑，且無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響，責(zé)令停工并停止供電，導(dǎo)致增城區(qū)全民健身氣膜館面臨限期拆除的困境。