食品安全是食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及制度的滯后，我國食品安全問題日益凸出。本篇食品安全管理的論文借鑒歐美日等發(fā)達國家食品安全管理的成功經(jīng)驗，探索我國食品安全法律法規(guī)管理方法，以提高我國食品企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量水平，提高全球化食品地位。

　　推薦期刊：《食品工程》1973年創(chuàng)刊，前身為《山西食品工業(yè)》，季刊。2006年更名為《食品工程》。國際刊號：ISSN1673-6044國內(nèi)刊號：CN14-1336/TS。是山西省唯一的食品專業(yè)技術(shù)類期刊，在省內(nèi)具有較很高的知名度。作為科研人員與企業(yè)的交流平臺，設(shè)有“基礎(chǔ)研究”、“應(yīng)用研究”、“工藝技術(shù)”、“食品分析”、“企業(yè)風(fēng)采”等欄目，并與全國多家科研單位、大專院校、食品企業(yè)、新聞出版機構(gòu)保持著信息交流、技術(shù)合作。

　　關(guān)鍵詞：食品安全：監(jiān)督管理：經(jīng)驗

　　隨著經(jīng)濟全球化、貿(mào)易一體化的發(fā)展，食品安全成為世界性問題，各國政府都積極加強調(diào)控以防止出現(xiàn)食品問題。發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管體系已較完善，相關(guān)法律制度也較健全，其成功經(jīng)驗為中國加強食品安全監(jiān)管提供了有益的示范。通過對國內(nèi)外食品安全監(jiān)管措施的分析和總結(jié)，從中探尋健全中國食品安全監(jiān)管體系的道路。

　　一、國外的成功經(jīng)驗

　　職能整合、統(tǒng)一管理是發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的顯著特征，許多國家都成立了專門的食品安全監(jiān)管部門，并注重部門間的協(xié)調(diào)，以提高食品安全監(jiān)管的效率。

　　1.美國：多部門合作 美國負責(zé)食品安全的機構(gòu)主要有4個：食品和藥品管理局、食品安全檢驗署、國家環(huán)境保護署、國家海洋漁業(yè)署，分別對不同類別、不同生產(chǎn)階段的食品安全實施監(jiān)管，農(nóng)業(yè)市場署、動植物衛(wèi)生檢驗署、疾病防治中心也是美國食品安全的重要監(jiān)管部門(表1)。這些部門的工作范圍互不交叉，一個部門獨立負責(zé)一個或數(shù)個產(chǎn)品的監(jiān)管工作，實行從種植到銷售的全程跟蹤。

　　由于執(zhí)法機構(gòu)眾多，為避免出現(xiàn)分工不明、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，美國于1998年成立了食品安全管理委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)各機構(gòu)工作。該委員會成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部等多個部門的負責(zé)人組成，委員會主席由農(nóng)業(yè)部部長、衛(wèi)生部部長、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任，目的在于促進各部門間的溝通和協(xié)作，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。這種分散與統(tǒng)一結(jié)合的機構(gòu)設(shè)置模式，既可以給予各部門充分的執(zhí)法權(quán)，涵蓋不同類別的食品監(jiān)管，又能夠促進部門間的合作和協(xié)調(diào)，對整個食品行業(yè)進行全方位管理。

　　2.歐盟：一體化管理 近年來，瘋牛病、口蹄疫等疾病相繼在歐盟各國蔓延，但各成員國的食品安全法規(guī)不完全一致，加大了疫情的控制難度。為統(tǒng)一監(jiān)控食品安全，2002年成立了歐盟食品安全管理局(FSA)，主要職責(zé)在于建立成員國之間的合作網(wǎng)絡(luò)，與消費者就食品安全問題進行對話，向歐盟委員會提出決策建議等。

　　在FSA的督導(dǎo)下，歐盟成員國對原有監(jiān)管體系進行了調(diào)整，通過合并、重組將食品安全監(jiān)管職能集中到一個部門，由其全權(quán)負責(zé)食品從生產(chǎn)到消費各環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全，以提高組織效率和監(jiān)管力度。FSA還向成員國提供必要的風(fēng)險支援。各成員國相關(guān)機構(gòu)定期將本國食品安全情況向FSA匯報，由FSA對可能出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險進行評估，為各成員國制定政策提供參考。當(dāng)發(fā)生食品安全危機時，歐盟理事會將成立危機處理小組，F(xiàn)SA則為該小組提供必要的技術(shù)支持和應(yīng)對方案。

　　歐盟食品與獸醫(yī)辦公室是FSA下屬負責(zé)監(jiān)督各成員國執(zhí)行食品安全法規(guī)情況的機構(gòu)，并監(jiān)管歐盟進口食品安全。起初其監(jiān)督范圍僅限于家畜類食品，隨后逐漸擴大到飼料和非動物食品，以及對食品行業(yè)各項收費進行核查。該機構(gòu)每年都會到各成員國實地考察，以聽證會、產(chǎn)品抽查等方式調(diào)查各國食品安全實施狀況，并將調(diào)查結(jié)果、意見或建議向歐盟委員會、相關(guān)國家及社會公眾報告。

　　3.日本：多方協(xié)同制衡 日本食品安全管理機構(gòu)主要有農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省和食品安全委員會。各機構(gòu)分工不同，農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理，包括監(jiān)督農(nóng)藥、化肥、飼料的生產(chǎn)、銷售和使用，檢查本國生鮮農(nóng)產(chǎn)品及粗加工產(chǎn)品，對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和標(biāo)識進行認(rèn)證等;厚生勞動省負責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要是食品加工企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)證和經(jīng)營許可，制定食品加亡衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查處理食物中毒事件等。在食品抽樣檢查程序中，二者的執(zhí)法權(quán)限不同。農(nóng)林水產(chǎn)省只抽檢本國食品，旨在分析產(chǎn)品安全性以指導(dǎo)生產(chǎn)，而厚生勞動省可對本國和進口食品進行抽查，主要檢驗細菌污染和寄生蟲繁殖情況，檢測食品中添加劑、農(nóng)藥、獸藥、重金屬的殘留量，對大豆、玉米、番木瓜等食品進行轉(zhuǎn)基因檢查。其抽查結(jié)果可對外公布，并對違規(guī)企業(yè)實施處罰。農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省也有合作，如兩個部門共同制定農(nóng)藥、獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。食品安全委員會則對二者的工作進行協(xié)調(diào)，負責(zé)評估食品安全風(fēng)險，確定風(fēng)險程度和等級，對存在安全風(fēng)險的企業(yè)，督促農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省采取措施，并監(jiān)督實施情況。

　　二、中國的積極探索

　　近年來，中國食品安全問題日益突出，先后發(fā)生了多起食品安全事故。盡管中國已頒布800多部(篇)關(guān)于食品安全的法律、法規(guī)及各種規(guī)范性文件，但執(zhí)法體系仍有許多不完善之處。為此，中國部分地區(qū)開始探索新型的食品安全監(jiān)管方式，并取得了積極成效。

　　1.北京：建立全程控制體系北京城市人口眾多，食品消費量大，50%以上的蔬菜、肉類等農(nóng)產(chǎn)品由其他省市供應(yīng)，食品安全監(jiān)管難度較高。圍繞構(gòu)建安全消費環(huán)境，提高食品安全控制水平，北京建立了“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制體系，以預(yù)防和消除食品安全危害為目標(biāo)，重點實施食品安全科學(xué)評估、信息收集與發(fā)布、市場準(zhǔn)人、監(jiān)測抽查、突發(fā)事件應(yīng)急處理等制度，明確食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、食品監(jiān)管部門各自在食品安全控制體系中的責(zé)任。新的食品安全監(jiān)控體系最大的特點在于市場準(zhǔn)入和追溯制度。北京21家農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場都與大型食品生產(chǎn)企業(yè)和無公害蔬菜基地簽訂了定向經(jīng)營協(xié)議，進入市場銷售的肉制品、蔬菜、水產(chǎn)品等 25個類別的食品，都必須提交產(chǎn)地證明和檢測報告，農(nóng)貿(mào)市場還利用快速檢測儀隨機檢測農(nóng)藥殘留量。所有產(chǎn)品在銷售前都要進行電子信息登記，對生產(chǎn)、加工、銷售信息進行記錄，并加貼條形碼，一旦發(fā)現(xiàn)問題可迅速追蹤到責(zé)任人，以便采取措施制止問題產(chǎn)品繼續(xù)銷售。2003年，北京成立由工商、衛(wèi)生、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)等15個部門組成的食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)全市食品安全工作的統(tǒng)一調(diào)度。由工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、商務(wù)局、出入境檢驗檢疫局、城管局和藥品監(jiān)管局等7個部門匯總?cè)惺称钒踩畔?，每月發(fā)布一次，內(nèi)容主要包括：食品安全監(jiān)測和抽查結(jié)果、處理意見;食品安全投訴舉報總數(shù)、類型、與上年同期的對比分析;突發(fā)食品安全事件調(diào)查;食品消費預(yù)警信息等。同時采取備案、抽檢、下架、退市等措施，加大對不合格食品及其經(jīng)營者的懲戒力度，確保食品質(zhì)量安全。

　　2.上海：監(jiān)管部門職能平移目前，中國食品安全監(jiān)管主要采取分段管理模式，多個職能部門并行管理，部門之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動，往往造成職責(zé)不清且浪費公共資源。上海不斷改革現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制，積極探索高效的監(jiān)管組織設(shè)置和執(zhí)法方式。2004年，根據(jù)食品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，上海對原有的食品安全監(jiān)管部門作出重大調(diào)整，將由衛(wèi)生部門負責(zé)的食品流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)劃歸食品藥品監(jiān)管部門，而除保健食品以外的其他食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，則劃歸質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門。自此，各部門分工更加明確，職責(zé)更加清晰。食品藥品監(jiān)管局負責(zé)管理食品流通和消費環(huán)節(jié)，保健品、化妝品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全，依法查處重大食品安全事故;質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負責(zé)除保健品以外的食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管;農(nóng)業(yè)委員會負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn);工商局負責(zé)管理食品企業(yè)經(jīng)營活動，取締無照經(jīng)營，衛(wèi)生部門則不再負責(zé)食品安全管理。重新調(diào)配監(jiān)管部門職能的目的在于逐步實現(xiàn)食品生產(chǎn)、流通、消費由一個部門監(jiān)管，形成綜合化、專業(yè)化、體系化的監(jiān)管模式，使食品安全監(jiān)管更趨統(tǒng)一和高效。

　　三、國內(nèi)外食品安全監(jiān)管的啟示

　　1.完善的法律體系是有效進行食品安全監(jiān)管的前提 歐盟、美國、日本都非常重視食品安全法律法規(guī)的修訂和完善。歐盟為在各成員圍間形成統(tǒng)一的食品安全監(jiān)督體制，先后制定了20多部食品安全法規(guī)，形成了比較完整的法律體系。在此基礎(chǔ)上，各成員國根據(jù)歐盟的要求，相繼制定了涵蓋所有食品類別及環(huán)節(jié)的法律制度。2006年，歐盟開始實施新的《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》，進一步強化現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機制，在歐盟內(nèi)部實行更嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

　　19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，美國陸續(xù)頒布多項與食品有關(guān)的法律，其中《食品、藥品和化妝品法》禁止銷售未獲批準(zhǔn)的食品和藥品，以及拒絕對規(guī)定設(shè)施進行檢查的廠家生產(chǎn)的產(chǎn)品。所有食品、藥品、生物制品、化妝品、醫(yī)藥器械、儀器、有放射性的電子產(chǎn)品在進出口時均需接受食品和藥品管理局的檢查。這是此后出臺的《食品質(zhì)量保護法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)渤、《聯(lián)邦肉類檢查》等法律的基礎(chǔ)，還有針對添加劑、嬰兒食品等特殊食品的專門法規(guī)。這些法律規(guī)定了食品安全的指導(dǎo)原則和具體操作程序，使食品監(jiān)管、疾病預(yù)防和事故處理都有法可依。

　　《食品衛(wèi)生渤和《食品安全基本法》是日本保障食品安全的兩大基本法律?！妒称沸l(wèi)生法》于1948年頒布并經(jīng)多次修訂，明確規(guī)定政府、食品行業(yè)機構(gòu)和人員保障食品安全的責(zé)任。2003年又出臺《食品安全基本法》，強調(diào)食品安全預(yù)警處理和風(fēng)險應(yīng)對，并成立隸屬于內(nèi)閣的食品安全委員會，推行新的食品安全行政執(zhí)法體系。完備的法律制度為監(jiān)管部門的執(zhí)法提供了強有力的法律保障，為建立和完善食品安全監(jiān)督體系打下了堅實的法制基礎(chǔ)。

　　2.預(yù)防為主的執(zhí)法理念是有效進行食品安全監(jiān)管的邏輯起點發(fā)達國家始終堅持預(yù)防為主的理念，注重從源頭上防范食品安全問題，從而大大減少了爆發(fā)食品安全危機的幾率。HACCP制度被認(rèn)為是當(dāng)今確保食品安全最有效的措施，其要求關(guān)注食品行業(yè)全過程，對原材料生產(chǎn)、食品加工、流通、消費的每個環(huán)節(jié)中的危害進行分析，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實施產(chǎn)品控制，以防止發(fā)生食品安全事故。日本政府于1995年建立全面的HACCP體系，通過對食品生產(chǎn)的全程分析，發(fā)現(xiàn)可能存在的安全隱患，確定關(guān)鍵控制點并在生產(chǎn)中嚴(yán)密監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題，立即采取控制措施消除隱患。采用HACCP體系，既能全面監(jiān)控整個生產(chǎn)過程，使食品由生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)都在統(tǒng)一規(guī)范下運行，又能減少食品安全控制成本，提高經(jīng)濟效益。

　　歐盟的《食品安全白皮書》明確提出要加強食品安全預(yù)警能力，2002年建立的歐盟快速報警系統(tǒng)，就是將信息管理體系應(yīng)用于食品質(zhì)量安全預(yù)警和應(yīng)急。該系統(tǒng)收集來自所有成員國的食品安全信息，一旦發(fā)現(xiàn)存在對人體健康產(chǎn)生危害的食品問題，就立即通報給各成員國相關(guān)機構(gòu)，由各國食品安全監(jiān)管部門對危害進行評估，并迅速啟動應(yīng)急機制，采取終止或限定問題食品的銷售、使用等緊急措施，確保食品安全。

　　3.統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)是有效進行食品安全監(jiān)管的組織保證 統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)進行集中監(jiān)管是保證監(jiān)管成效的重要手段，加強食品安全管理部門間的協(xié)調(diào)是目前國際上普遍的做法。主要有兩種類型：①以德國為代表的歐盟模式。將原有的食品安全監(jiān)管部門合并為一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，對食品生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費全過程進行統(tǒng)一管理，徹底解決部門間協(xié)調(diào)性差的問題。德國將食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部，對全國食品安全進行統(tǒng)一監(jiān)管。丹麥將農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部，形成全國食品安全統(tǒng)一管理機構(gòu)。法國設(shè)立了食品安全評價中心，荷蘭也成立了國家食品局。②以美國為代表的“分散一統(tǒng)一”模式。雖然食品安全管理權(quán)仍分屬多個部門，但由食品安全管理委員會實行垂直管理，不同種類的食品劃歸不同部門管理，使各部門分工明確，各司其職，通過緊密協(xié)作實現(xiàn)食品安全監(jiān)管體系的有效運行。

　　4.科學(xué)完整的檢驗體系是有效進行食品安全監(jiān)管的技術(shù)基礎(chǔ)食品檢驗檢測是依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，判斷食品安全及衛(wèi)生的主要手段，對保障食品安全、提高食品生產(chǎn)水平有著重要作用。歐盟非常重視以公共實驗室為依托的檢驗檢測體系。丹麥建立了生產(chǎn)者自檢、官方檢查、一般檢驗、口岸檢驗相結(jié)合的檢驗體系，形成了“種植一收獲一運輸一加工一零售”的全程監(jiān)測程序，以利于監(jiān)控疫情，降低食品安全風(fēng)險。德國的食品安全檢驗標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，檢測體系規(guī)范統(tǒng)一，官方與民間的多層次檢驗機構(gòu)保證了德國食品安全監(jiān)管的高效、有序。①企業(yè)自我檢測。德國制定了一系列激勵措施及違規(guī)處罰條例，促使企業(yè)重視并加強自我檢測。②中介機構(gòu)檢測。這是介于企業(yè)與政府間的完全獨立的技術(shù)檢測機構(gòu)，受政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等委托從事食品檢驗。③政府免費檢測。德國政府定期對市場上銷售的食品進行抽樣檢測，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，控制事態(tài)進一步惡化。

　　北京通過應(yīng)用食品檢測車、檢測箱等流動檢測設(shè)備，增強食品快速檢測能力，建立起食品安全監(jiān)控平臺，實現(xiàn)了食品安全信息的整合和共享，按食品經(jīng)銷企業(yè)信用度實施分級管理，并制定對信用度差的企業(yè)的懲戒措施。高效、權(quán)威的檢測體系是實施食品安全預(yù)警的重要信息來源，也為食品安全信息的獲取和發(fā)布提供科學(xué)依據(jù)。