摘 要：生活垃圾焚燒發(fā)電相較于其他垃圾處理方式具有很大的優(yōu)勢，但要求高，資金需求大，政府在技術(shù)和財(cái)力方面都難以滿足。BOT模式通過引進(jìn)社會(huì)資金減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，且能有效解決項(xiàng)目在投建和運(yùn)營方面的技術(shù)問題，因而被廣泛應(yīng)用。在概述BOT模式的概念、運(yùn)作程序及風(fēng)險(xiǎn)形式的基礎(chǔ)上，對哈爾濱市四家垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行細(xì)致梳理，并從BOT協(xié)議簽署、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、風(fēng)險(xiǎn)評估能力及風(fēng)險(xiǎn)管理工具等方面提出針對性建議。

　　關(guān)鍵詞：BOT項(xiàng)目;垃圾焚燒發(fā)電;城市;風(fēng)險(xiǎn)管理

　　一、研究背景

　　隨著時(shí)代發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平提高，如何處理城市中日益增加的生活垃圾業(yè)已成為世界各國城市發(fā)展面臨的共同難題。目前，廣泛應(yīng)用的垃圾處理方式有衛(wèi)生填埋、堆肥處置與焚燒發(fā)電。衛(wèi)生填埋相對簡單且費(fèi)用較低，但對填埋垃圾的土地需求量較大，還存在較大污染隱患;堆肥處理是根據(jù)垃圾成分將垃圾資源化而利用，但有可能導(dǎo)致對環(huán)境的二次污染，這兩種模式難以滿足政府對垃圾環(huán)保處置的高要求。垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)占地少，處理周期短，無害化程度高，且產(chǎn)生的熱量可做能源利用，資源化效果好，因此在許多發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用，也正成為中國大中城市生活垃圾處理的發(fā)展趨勢。

　　垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的突出優(yōu)點(diǎn)是垃圾減量效果好，焚燒后的殘?jiān)w積可減少90%左右，重量減少70%～80%，但同時(shí)這種垃圾處理方式對技術(shù)要求較高且資金需求量大、回報(bào)周期長。BOT模式通過引入社會(huì)資本而極大地減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，且能解決項(xiàng)目在投建和運(yùn)營方面的技術(shù)問題，因而被廣泛應(yīng)用。但BOT模式也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)和問題，因此有必要針對BOT模式風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研究，為項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供參考借鑒。

　　哈爾濱市生活垃圾處理概況：垃圾焚燒項(xiàng)目在我國已經(jīng)有20余年發(fā)展歷史，BOT模式是多數(shù)垃圾焚燒項(xiàng)目采用的模式，2019年哈爾濱市全年生活垃圾產(chǎn)量為184萬余噸，日產(chǎn)生活垃圾約5 050噸。目前，哈爾濱一共有4家垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，其中兩家運(yùn)行，兩家在建，全部投運(yùn)后日處理能力達(dá)到6 150噸，能滿足哈爾濱市生活垃圾全處理能力要求。

　　二、BOT模式概述

　　(一)BOT的概念

　　BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，可解釋為“建設(shè)—運(yùn)營—移交”，是一種社會(huì)資金參加國家基建投資的形式。其基本含義是政府通過與企業(yè)簽訂特許協(xié)議，給予企業(yè)特許經(jīng)營期限，同意其通過融資建設(shè)并經(jīng)營公共基礎(chǔ)項(xiàng)目，后期收回投資和利潤，并在租賃期滿后將項(xiàng)目相關(guān)權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)移給政府。

　　(二)垃圾焚燒發(fā)電BOT模式的特點(diǎn)

　　1.BOT模式總體投資金額大，建設(shè)與經(jīng)營周期長，不確定因素多。企業(yè)無法獨(dú)立支付便會(huì)尋求銀行的貸款幫助，但這是投資和出資方以未來收益為抵押的貸款，政府很少做信用擔(dān)保。又由于項(xiàng)目投資方要與政府多次磋商，導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營周期從幾年到十幾二十年都有可能。面對這種復(fù)雜狀況，必須要對項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評價(jià)及預(yù)防。

　　2.BOT項(xiàng)目程序較復(fù)雜，利益相關(guān)者眾多。政府將需投資的項(xiàng)目通過談判與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，項(xiàng)目公司通過總承包單位將技術(shù)咨詢、設(shè)備供應(yīng)、施工承包等建設(shè)工作完成后，再將經(jīng)營后的產(chǎn)品供應(yīng)給相應(yīng)的客戶。項(xiàng)目的利益相關(guān)者除了上述幾方外，還涉及項(xiàng)目股東、融資機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。

　　此外，相關(guān)部門的態(tài)度和制度起了很大作用。垃圾焚燒項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值不僅是經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是社會(huì)效益，政府相關(guān)部門在一定程度上的支持尤為重要。并且因?yàn)轫?xiàng)目只在特定時(shí)間內(nèi)授權(quán)項(xiàng)目公司經(jīng)營，所以政府需盡到監(jiān)督職責(zé)，特別是損害公眾利益時(shí)可終止合約。

　　(三)BOT項(xiàng)目運(yùn)作程序

　　BOT項(xiàng)目運(yùn)作主要包括準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營與移交四階段。準(zhǔn)備階段主要包括確定項(xiàng)目方案、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)與投標(biāo)，談判協(xié)議并最終簽署協(xié)議。建設(shè)階段涉及項(xiàng)目公司籌措資金，開始項(xiàng)目設(shè)計(jì)、設(shè)備采購和工程建設(shè)及政府對建設(shè)工作的監(jiān)督。運(yùn)營階段則是項(xiàng)目公司按要求合力經(jīng)營、維護(hù)與保養(yǎng)。移交階段是項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

　　(四)采取BOT模式的必要性

　　生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，處理設(shè)施建設(shè)資金和運(yùn)行所需費(fèi)用高，管理難度大且缺乏先進(jìn)管理技術(shù)，使我國在這方面能力落后于國際水平，BOT模式可有效解決這一難題。

　　1.它減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。BOT模式充分吸引國內(nèi)外社會(huì)資金，彌補(bǔ)政府項(xiàng)目資金不足。通過社會(huì)資金匯集增加基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品與公共服務(wù)供給，減輕財(cái)政支出及債務(wù)負(fù)擔(dān)，更多資金被高效利用，有效擴(kuò)展了政府投資項(xiàng)目的寬度與廣度。

　　2.BOT模式廣泛應(yīng)用會(huì)加快改善生活環(huán)境的進(jìn)程。城市化進(jìn)程加快產(chǎn)生的大量生活垃圾需及時(shí)合理處置。財(cái)政資金不足導(dǎo)致相關(guān)設(shè)施建設(shè)跟不上，但BOT國外成功經(jīng)驗(yàn)吸引了銀行與投資方參與其中，在較短時(shí)間內(nèi)建設(shè)出大量環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，提高垃圾治理率。另外，BOT模式提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，促進(jìn)資源合理利用。如果完全由政府壟斷經(jīng)營，缺乏競爭與激勵(lì)，易出現(xiàn)監(jiān)管不力、工程質(zhì)量差甚至違規(guī)操作。BOT將項(xiàng)目特許給企業(yè)，企業(yè)為自身利益會(huì)嚴(yán)抓建設(shè)投運(yùn)質(zhì)量來減少失誤并提升處理能力。此外，政府與項(xiàng)目公司一方掌握項(xiàng)目可行性、經(jīng)濟(jì)性與環(huán)保性的認(rèn)定權(quán)，一方熟悉項(xiàng)目建設(shè)，共同合作減少了許多中間費(fèi)用，最大程度保證各方資源得到合理充分利用。

　　3.環(huán)保企業(yè)可在BOT引導(dǎo)下通過技術(shù)創(chuàng)新、管理規(guī)范和統(tǒng)籌運(yùn)營，擴(kuò)大內(nèi)需與壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，帶來收益并不斷發(fā)展壯大。