關(guān)鍵詞：國(guó)家公園;國(guó)有土地;主體地位;地役權(quán)

　　引言 建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25號(hào))對(duì)建立國(guó)家公園體制提出了具體要求。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”。國(guó)家公園的設(shè)立、功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)劃、私權(quán)保護(hù)、確權(quán)管理、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民等，都與國(guó)家公園內(nèi)土地權(quán)屬以及人地關(guān)系密切相關(guān)。因此，在國(guó)家公園內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地占主體地位，是實(shí)現(xiàn)全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位的重中之重。

　　遼東學(xué)院學(xué)報(bào)是科技教育類期刊，發(fā)表高校及科研院所的科研成果、高新技術(shù)、教學(xué)成果等。主要設(shè)有化學(xué)科技與工程、機(jī)電工程、紡織工程、土木建筑、計(jì)算機(jī)科學(xué)與工程、自動(dòng)化控制、生物工程與生態(tài)環(huán)境及教學(xué)研究等欄目。

　　我國(guó)幅員遼闊，東西部地區(qū)差異大。東部地區(qū)人多地少，集體土地占比高，諸如神農(nóng)架、武夷山和錢江源國(guó)家公園等;西部地區(qū)地廣人稀，國(guó)有土地占比高，諸如三江源國(guó)家公園。地域差異性是造成現(xiàn)有土地權(quán)屬和人地關(guān)系緊密度不同的直接原因。國(guó)家公園初步劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類功能區(qū) 2015年《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“國(guó)家公園按照功能和管理目標(biāo)一般劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。”

　　2017年《三江源國(guó)家公園條例》第25條規(guī)定：“三江源國(guó)家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)和利用價(jià)值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)。”，對(duì)應(yīng)不同區(qū)域類型的需要，對(duì)土地權(quán)屬的要求也不同。例如，在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)需要多采取征收方式，而在游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)則可以靈活運(yùn)用多種土地權(quán)屬予以適當(dāng)規(guī)制。因此，調(diào)整土地權(quán)屬的方式既要合目的性，又要因地制宜。

　　鑒于此，本文試圖對(duì)國(guó)家公園國(guó)有土地占主體地位的內(nèi)涵進(jìn)行解讀，并認(rèn)為“實(shí)際控制意義上的主體地位”在理論上和實(shí)踐中更為可取。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地實(shí)際控制意義上的主體地位，現(xiàn)有的制度資源有征收、贖買、置換和租賃等，但它們?cè)诰唧w實(shí)施中均暴露出了一定的局限性。地役權(quán)較之強(qiáng)制性、對(duì)抗式的征收制度以及合意性的傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式，在理論構(gòu)造上相契合，在實(shí)踐探索中也得到印證，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園國(guó)有土地占主體地位提供了新的思路。

　　一、國(guó)家公園國(guó)有土地占主體地位的解讀

　　我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，土地權(quán)屬分別為全民所有制和集體所有制。全民所有制是國(guó)家代表全體人民占有生產(chǎn)資料的公有制形式，集體所有制是社會(huì)主義社會(huì)中生產(chǎn)資料和勞動(dòng)成果歸部分勞動(dòng)群眾集體共同占有的一種公有制形式，因此，依據(jù)土地所有權(quán)的主體不同，我國(guó)的土地被劃分為國(guó)有土地(即全民所有的土地)和集體土地。國(guó)家公園總體方案提出要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地在內(nèi))占主體地位，但總體方案以及國(guó)家權(quán)威機(jī)關(guān)隨后的政策解讀并未對(duì)“主體地位”的準(zhǔn)確內(nèi)涵進(jìn)行闡明，以至于理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)主體地位實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的理解產(chǎn)生了分歧，其觀點(diǎn)大致可以分為絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位與實(shí)際控制意義的主體地位兩種。

　　(一)絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位

　　絕對(duì)數(shù)量意義上的主體地位是指國(guó)家擁有所有權(quán)的土地面積在國(guó)家公園內(nèi)土地總面積中，占據(jù)絕對(duì)數(shù)量意義的多數(shù)和主體地位，這是從文義解釋出發(fā)得出的簡(jiǎn)單結(jié)論。在實(shí)踐中，云南省發(fā)布的《國(guó)家公園基本條件》規(guī)定：國(guó)有土地、林地占總面積的60%以上 參見：云南省地方標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)家公園基本條件》(DB53/T298-2009)。 。在該種認(rèn)知下，要實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的主體地位，只能運(yùn)用征收方式變更土地所有權(quán)歸屬，將集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。如果將這種數(shù)學(xué)意義上的占比嚴(yán)格作為每一個(gè)國(guó)家公園國(guó)有土地占主體地位的標(biāo)準(zhǔn)，雖然在理論上看似無(wú)可厚非、自成一說(shuō)，但是在具體操作上卻可能出現(xiàn)罔顧實(shí)際情況、難以落地的困境。

　　一方面，各國(guó)家公園原有土地權(quán)屬分布基數(shù)不同。神農(nóng)架、三江源、普達(dá)措國(guó)家公園國(guó)有土地占比分別高達(dá)85.8%、100%和78.1%;長(zhǎng)城國(guó)家公園則僅達(dá)50.6%，剛剛過(guò)半;反觀錢江源、武夷山和南山國(guó)家公園，國(guó)有土地占比依次僅為20.4%、28.7%和41.5%[1]。這三處國(guó)家公園國(guó)有土地的占比距離占主體地位的要求甚遠(yuǎn)，這與其所處地理位置有關(guān)，均位于人多地少、資源密集、集體化程度較高的區(qū)域，呈現(xiàn)土地碎片化分布、權(quán)屬?gòu)?fù)雜交織的特點(diǎn)。

　　土地改革基數(shù)的差異性以及農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，使之難以通過(guò)土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)變更來(lái)達(dá)到占主體地位的要求。另一方面，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。土地作為一種生產(chǎn)資料，是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的根本，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的強(qiáng)烈歸屬感加大了征收集體土地的難度。若為了實(shí)現(xiàn)60%或者其他更高的國(guó)有土地占比，從而單方面大面積征收土地，將增加農(nóng)民的反抗情緒，容易引發(fā)群體性事件。

　　因此，絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位理解與主張，未能充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有土地權(quán)屬改革基準(zhǔn)的不同以及人地關(guān)系緊張的固有難題，從而缺少對(duì)方式手段合理性及其帶來(lái)的連鎖反應(yīng)的考察。

　　(二)實(shí)際控制意義的主體地位

　　上文從實(shí)踐角度論證了絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位不具有可行性，反面證實(shí)了應(yīng)采更為實(shí)際的主張，以規(guī)避絕對(duì)數(shù)量論的實(shí)踐短板。實(shí)際控制意義的主體地位意指國(guó)家公園在不變更集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)取得或者限制集體土地使用權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)集體土地服務(wù)于國(guó)家公園建設(shè)的宗旨，這一主張可從法律、歷史和政治等正面因素中追溯其正當(dāng)性。

　　實(shí)際控制意義上的主體地位，符合物權(quán)法更迭和發(fā)展的核心脈絡(luò)。羅馬法作為大陸法系法律的起源，其地役權(quán)和用益權(quán)的出現(xiàn)也以所有權(quán)為基礎(chǔ)。所有權(quán)是確定財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，只有財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確，財(cái)產(chǎn)的利用才存在可能[2]。

　　在羅馬法中，所有權(quán)權(quán)能分離出現(xiàn)于所有權(quán)概念之后[3]。梁慧星教授在肯定所有權(quán)整體性的基礎(chǔ)上認(rèn)為，用益物權(quán)可依據(jù)創(chuàng)設(shè)行為設(shè)立于所有權(quán)之上。伴隨著物權(quán)法理念重心的遷移，從所有轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，形?ldquo;不為所有，但為所用”的價(jià)值觀，利用他人享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)成為常態(tài)，用益物權(quán)在一定程度上限制了所有權(quán)，以更好地發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的效用。所有權(quán)社會(huì)化是用益物權(quán)深化的一種體現(xiàn)，雖然以社會(huì)利益打破所有權(quán)的絕對(duì)性，但仍需要符合所有權(quán)目的。所有權(quán)與用益物權(quán)都是物權(quán)法中的權(quán)利，所有權(quán)作為物權(quán)法中的重要組成部分早已無(wú)可非議。

　　2005年7月，《物權(quán)法(草案)》第123條第一次規(guī)定了用益物權(quán)的定義，同年10月將客體范圍擴(kuò)大至動(dòng)產(chǎn)，最終審議稿第117條確定了用益物權(quán)。經(jīng)歷了權(quán)能分離，物權(quán)法中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等權(quán)利得以出現(xiàn)和發(fā)展，從法律實(shí)體權(quán)利變遷佐證了物權(quán)價(jià)值化趨勢(shì)，凸顯經(jīng)由利用而達(dá)成實(shí)際控制的合法性。