摘要：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)必須明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象和范圍。補(bǔ)償水平應(yīng)與其提供的流域水生態(tài)服務(wù)或受損程度緊密關(guān)聯(lián)。共建共享、公平發(fā)展。流域水源地和上下游各地區(qū)均有保護(hù)流域的責(zé)任,各地區(qū)應(yīng)根據(jù)受益程度分擔(dān)不同的補(bǔ)償責(zé)任,同心協(xié)力促進(jìn)流域健康發(fā)展。政府主導(dǎo),余者輔之。在當(dāng)前中國(guó)的流域治理體制下,行政主導(dǎo)的流域治理格局在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變,補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)方式仍將以政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,但也要逐步引導(dǎo)建立多元化的籌資渠道和市場(chǎng)化的運(yùn)作方式,重視政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)绕渌绞?。明晰生態(tài)補(bǔ)償主體東江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的直接受益方不僅包括水源區(qū)三縣、廣東省東江上下游各用水城市和香港地區(qū),也包括國(guó)家。畢竟,東江流域的健康發(fā)展也是國(guó)家生態(tài)安全的重要組成部分。因此,東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)是國(guó)家、廣東省、江西省和香港地區(qū)。從微觀層面看,流域內(nèi)各地區(qū)各行業(yè)部門的用水企業(yè)、水力發(fā)電站等也是受益主體,因此也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。我國(guó)實(shí)施跨省生態(tài)補(bǔ)償還沒有好的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合當(dāng)前行政體制,省級(jí)政府成為省際間生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w較為可行。

　　關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償,東江河流,論文發(fā)表

　　界定好生態(tài)補(bǔ)償客體考慮到流域中上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與下游地區(qū)的用水量、水質(zhì)狀況緊密相關(guān),建議構(gòu)建上下游各地區(qū)間流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外,流域水源涵養(yǎng)地、流域上分布的飲用水水源地地區(qū)負(fù)有涵養(yǎng)水源和供應(yīng)安全飲用水的重任,這兩個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)特別予以明確,對(duì)于水源涵養(yǎng)區(qū)和飲用水水源地而言,補(bǔ)償客體除地方政府外,還有作出重大貢獻(xiàn)和犧牲的公眾,對(duì)他們的補(bǔ)償尤其需要重視,這是很多地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐時(shí)常常忽視的。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)是否合理是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能否發(fā)揮效能的最關(guān)鍵所在。結(jié)合我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的初步經(jīng)驗(yàn),建議東江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)將流域上下游及專門針對(duì)水源地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別考慮。首先,東江流域上下游各地區(qū)間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)基于水質(zhì)、水量雙因素考核的生態(tài)補(bǔ)償方式,單位污染物通量的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由上下游地區(qū)在核算流域水環(huán)境治理成本后結(jié)合各自實(shí)際情況議定。其次,水源地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)綜合考慮東江水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入和發(fā)展機(jī)會(huì)成本。前者主要包括為提供高標(biāo)準(zhǔn)供水服務(wù)而實(shí)施的環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理、城鎮(zhèn)污染處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、水利設(shè)施修建等項(xiàng)目的投入成本;后者主要包括為實(shí)現(xiàn)水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)供應(yīng)所需的移民安置投入、限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的損失、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成本等。在近期內(nèi),補(bǔ)償額的分?jǐn)傄蛩乜煽紤]江西贛州三縣、廣東省和香港地區(qū)的受水量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;放眼長(zhǎng)遠(yuǎn),應(yīng)考慮將各地區(qū)受益的流域生態(tài)服務(wù)因素納入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。

　　建設(shè)東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循怎樣的框架,制定哪些政策呢?機(jī)制未成,困難頗多東江流域生態(tài)補(bǔ)償工作自2005年起就已啟動(dòng),但總體上未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展,與流域可持續(xù)發(fā)展的要求差距較大。國(guó)家層面的補(bǔ)償主要通過(guò)生態(tài)公益林、退耕還林、珠江防護(hù)林工程等專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn),屬于國(guó)家專項(xiàng)資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。盡管2007年底,國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)建立東江源國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū),2008年環(huán)境保護(hù)部也批準(zhǔn)東江源區(qū)為水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn),但未有配套政策跟進(jìn)。江西和廣東對(duì)東江各自有省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償。江西省自2008年始每年安排一定的專項(xiàng)資金,用于安遠(yuǎn)和尋烏兩縣的生態(tài)保護(hù),但補(bǔ)償額度較小,2008年和2009年兩縣分別獲得783萬(wàn)元和182萬(wàn)元補(bǔ)償,這也是目前江西省政府對(duì)東江源區(qū)進(jìn)行財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)奈ㄒ煌緩?相比之下,廣東省對(duì)省內(nèi)東江流域上游地區(qū)的補(bǔ)償力度較大,方式以省級(jí)財(cái)政資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主:一是從2003年起向省屬的7座水庫(kù)水電廠按0.5分/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)分別征收水土保持費(fèi)和水資源費(fèi),用于支持庫(kù)區(qū)和水源區(qū)移民應(yīng)承擔(dān)的水土保持和水源涵養(yǎng)任務(wù);二是從東深供水工程費(fèi)的收入中每年安排1000萬(wàn)元用于河源地區(qū)水源涵養(yǎng)林的建設(shè);三是自2006年起每年投入250萬(wàn)元用于東江水質(zhì)的監(jiān)測(cè)管理。據(jù)統(tǒng)計(jì),自2008年以來(lái),廣東省財(cái)政共下?lián)芗s4.8億元,用于扶持東江流域的污水處理設(shè)施的工程建設(shè)。江西、廣東和香港三地間也有著流域生態(tài)補(bǔ)償。主要表現(xiàn)為,香港地區(qū)對(duì)廣東省支付“東深供水工程水資源費(fèi)”,購(gòu)買廣東省的供水服務(wù)。目前,廣東保證每年向香港供應(yīng)11億立方米Ⅱ類達(dá)標(biāo)水,而香港每年向廣東省支付24.5億港元供水費(fèi)。自2006年開始“東深供水工程水資源費(fèi)”中每年有1.5億元資金用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù),而這1.5個(gè)億,也是下游受益區(qū)的粵港,對(duì)上游江西省水源區(qū)三縣的唯一補(bǔ)償。

　　總體來(lái)看,促進(jìn)東江流域共建共享的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)未建立,特別是針對(duì)水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)尚處起步階段。首先,生態(tài)建設(shè)的實(shí)際投入與流域生態(tài)補(bǔ)償資金的需求之間仍存在較大差距,尤其是目前水源涵養(yǎng)區(qū)的三縣,其生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入竟還是以自己解決為主。三縣中的尋烏安遠(yuǎn)仍是國(guó)家級(jí)貧困縣,定南也是省級(jí)貧困縣,有限的財(cái)力比之巨大的生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)資金需求,實(shí)在是杯水車薪。其次,目前的生態(tài)補(bǔ)償仍以區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償為主,贛粵港三地間的跨區(qū)域橫向補(bǔ)償機(jī)制沒有開展。再次流域供水生態(tài)服務(wù)的提供方與受益方之間的補(bǔ)償和受償關(guān)系沒有理清,如下游地區(qū)對(duì)水源區(qū)是否應(yīng)該補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定等,三地長(zhǎng)期以來(lái)一直關(guān)注并存在爭(zhēng)議,亟需解決。最后目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有明顯的行政主導(dǎo)特征,且主要以縱向政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,基于市場(chǎng)機(jī)制或其他形式的補(bǔ)償基本沒有開展。理清頭緒,確立框架考慮兩個(gè)層面,把握四項(xiàng)原則東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立應(yīng)考慮兩個(gè)層面,把握四項(xiàng)原則。兩個(gè)層面,即省內(nèi)的補(bǔ)償和跨省界的補(bǔ)償。四項(xiàng)原則內(nèi)容如下。先易后難,穩(wěn)步漸進(jìn)。東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)遠(yuǎn)未成熟,在前期試點(diǎn)探索階段把握這一原則尤為重要。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的制度和政策基礎(chǔ),循序漸進(jìn),注重可操作性。誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù),誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償,誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)。

　　生態(tài)補(bǔ)償方式選擇從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看,流域生態(tài)補(bǔ)償方式主要有資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?。我?guó)當(dāng)前生態(tài)服務(wù)供給主要依靠政府,因此政府資金是東江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膩?lái)源。這對(duì)于水源區(qū)贛州三縣來(lái)說(shuō)尤其重要。由于財(cái)力有限和高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求,生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金投入不足一直是突出問(wèn)題,這需要受益方,即國(guó)家、江西省、廣東省、香港地區(qū)加大對(duì)三縣的資金補(bǔ)償,并構(gòu)建東江流域基于上下游地區(qū)間橫向財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,這也是促進(jìn)流域上下游地區(qū)間生態(tài)環(huán)境責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一體化的良好途徑。“給政策就是給補(bǔ)償”,建議國(guó)家盡快落實(shí)東江源區(qū)作為國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的配套財(cái)稅政策扶持源區(qū)發(fā)展。我國(guó)的水權(quán)體系還沒有建立,推動(dòng)基于水權(quán)交易的市場(chǎng)補(bǔ)償方式近期還比較困難,但付費(fèi)形式的補(bǔ)償是可行的,目前廣東向香港供水的收費(fèi)機(jī)制實(shí)際就是一種市場(chǎng)補(bǔ)償方式,從公平性的角度來(lái)看,這種補(bǔ)償資金也應(yīng)合理惠及上游及水源保護(hù)地區(qū),建議開展流域上下游各地區(qū)供水服務(wù)成本核算,以此為依據(jù)將香港提供的補(bǔ)償資金分?jǐn)偟礁饔嘘P(guān)地區(qū);也可考慮向受益區(qū)收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)或生態(tài)補(bǔ)償稅,經(jīng)國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給東江流域生態(tài)服務(wù)提供區(qū),特別是那些作出了重大貢獻(xiàn)的水源區(qū)。處于下游的廣東一些地區(qū)以及香港地區(qū)也可通過(guò)對(duì)口支援水源區(qū)和上游地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償,進(jìn)行異地開發(fā)或推動(dòng)當(dāng)?shù)氐木G色企業(yè)和民間資本進(jìn)入水源區(qū)及上游地區(qū),帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。此外,也可對(duì)上游作出生態(tài)環(huán)境建設(shè)貢獻(xiàn)的林農(nóng)、民眾開展職業(yè)能力培養(yǎng)等智力補(bǔ)償;社會(huì)捐贈(zèng)也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N方式,不少香港地區(qū)的單位和個(gè)人已通過(guò)捐贈(zèng)的方式給予了水源區(qū)一定的援助,今后要建立生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)捐助辦法,成立源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)捐助機(jī)構(gòu),加大該方面的宣傳,接受受益地區(qū)單位和個(gè)人的捐款或援助。

　　重點(diǎn)構(gòu)建四項(xiàng)支撐能力建立生態(tài)補(bǔ)償資金專門賬戶江西、廣東兩省可設(shè)立東江源生態(tài)補(bǔ)償資金專項(xiàng)賬戶,成立東江流域生態(tài)補(bǔ)償基金,將中央公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償資金、省級(jí)財(cái)政支付的生態(tài)補(bǔ)償資金、水電生態(tài)附加費(fèi)等生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金列入省、市兩級(jí)公共財(cái)政設(shè)立的生態(tài)補(bǔ)償基金賬戶,?？顚Ｓ谩Ｉ舷掠蔚貐^(qū)應(yīng)制定《東江流域生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》,界定好有關(guān)各級(jí)政府在流域生態(tài)補(bǔ)償工作中的職責(zé)、權(quán)限,對(duì)專項(xiàng)資金的補(bǔ)助范圍、標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象,資金使用、監(jiān)管等予以明確規(guī)定,確保生態(tài)補(bǔ)償資金收支規(guī)范。構(gòu)建東江流域生態(tài)補(bǔ)償上下游協(xié)商機(jī)制流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需經(jīng)過(guò)上下游地區(qū)反復(fù)的協(xié)商及博弈。建議近期江西、廣東兩省建立東江流域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議制度,在以后將香港地區(qū)也納入其中。會(huì)議由江西水源區(qū)三縣、河源、惠州、東莞、深圳和廣州五市及兩省的環(huán)保、水利等相關(guān)部門代表參加。會(huì)議機(jī)制主要是核定生態(tài)補(bǔ)償金,議定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),協(xié)商改進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。重視技術(shù)支撐體系建設(shè)江西、廣東兩省有關(guān)部門及有關(guān)市縣需議定“流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算指南”,指南設(shè)計(jì)應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的動(dòng)態(tài)性,對(duì)上游水源區(qū)的補(bǔ)償近期可主要考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)直接投入以及一定的發(fā)展機(jī)會(huì)成本,在長(zhǎng)期應(yīng)逐步將流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值納入;流域上下游地區(qū)間在議定跨界生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)重視開展上下游地區(qū)的環(huán)境治理成本和污染損害成本核算,增進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性;生態(tài)補(bǔ)償金的分配不僅要考慮補(bǔ)償對(duì)象的財(cái)力水平因素,也要將其流域治理面積、森林覆蓋率等生態(tài)環(huán)境因素納入。

　　加強(qiáng)東江流域的監(jiān)測(cè)能力建設(shè)東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施需要跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)與水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及水源地水質(zhì)水文數(shù)據(jù)作為支撐,目前東江干流與支流水質(zhì)監(jiān)測(cè)尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)自動(dòng)監(jiān)測(cè),水質(zhì)與水量監(jiān)測(cè)分別由環(huán)保部門與水利部門負(fù)責(zé),水質(zhì)監(jiān)測(cè)布點(diǎn)與水文監(jiān)測(cè)布點(diǎn)一般并非完全相同,與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)需求存在較大差距。建議由東江流域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一協(xié)調(diào)流域交界水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面與水量監(jiān)測(cè)斷面布設(shè),盡量實(shí)現(xiàn)兩類監(jiān)測(cè)斷面的基本重合,并搭建流域跨界斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)平臺(tái),為生態(tài)補(bǔ)償金核定提供依據(jù)。政策建議加強(qiáng)國(guó)家層面的政策法規(guī)支持筆者從對(duì)遼河、湘江、南水北調(diào)中線工程水源地、閩江等流域的生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研中發(fā)現(xiàn),由于缺乏國(guó)家層面的政策和法規(guī)指導(dǎo),地方生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)帶有一定的盲目性,而且實(shí)施的許多生態(tài)補(bǔ)償措施法律依據(jù)不足,甚至存在“違法”問(wèn)題。建議國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)保部、水利部等有關(guān)部門加快制定并出臺(tái)“國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償條例”,為包括東江在內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)和實(shí)踐提供政策法規(guī)依據(jù)。

　　加快推動(dòng)跨省界東江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建議盡快啟動(dòng)?xùn)|江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),目前廣東、江西兩省都有很好地開展跨省生態(tài)補(bǔ)償意愿,只是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)計(jì)、補(bǔ)償措施如何實(shí)施等細(xì)節(jié)問(wèn)題上尚存在爭(zhēng)議,建議環(huán)保部、財(cái)政部等有關(guān)部委考慮將東江流域作為跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),并協(xié)調(diào)兩省加強(qiáng)協(xié)商對(duì)話,早日議定試點(diǎn)實(shí)施的路線圖。高度重視東江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的合作能力支撐建設(shè)江西、廣東、香港三地區(qū)要加強(qiáng)對(duì)話,加大適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)所需的技術(shù)支撐、監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力、組織協(xié)調(diào)能力建設(shè)的投入,聯(lián)合開展生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)研究攻關(guān),求同存異,為保護(hù)好一江清水共同努力,力爭(zhēng)共建共享的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制早見成效,確保大珠三角倡議經(jīng)濟(jì)區(qū)以及香港地區(qū)的供水安全。