摘 要：自2007年中央財(cái)政直接支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展以來，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已逐步從單一的糧食安全保障過渡到支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展階段。而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)四方共贏，即財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)間接支持高效、產(chǎn)業(yè)保障從保糧食安全到支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益方面從成本補(bǔ)償?shù)椒€(wěn)收增收、機(jī)構(gòu)經(jīng)營持續(xù)性方面從風(fēng)險(xiǎn)可控到穩(wěn)步成長。論文在研究高質(zhì)發(fā)展衡量方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際數(shù)據(jù)全面評(píng)估了我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)階段發(fā)展水平，研究認(rèn)為我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)仍有距離，特別是對(duì)貧困地區(qū)的保障覆蓋小，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障不足，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全，在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防治方面的作用發(fā)揮有限。因此，建議通過調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、拓寬專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障范圍、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障水平、落實(shí)災(zāi)害防治服務(wù)、筑牢巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等路徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);高質(zhì)量發(fā)展;衡量方式;實(shí)現(xiàn)路徑

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)逐步從數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型也被提升到國家倡議層面：2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興倡議規(guī)劃(2018-2022年)》，明確提出要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必然面臨轉(zhuǎn)型收益與轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的利弊權(quán)衡，而過大的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)的順利轉(zhuǎn)型，因此建構(gòu)合理的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有著十分重要的意義。

　　在此背景下，2019年10月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2020年各省市也紛紛出臺(tái)了推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的具體實(shí)施意見，以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而，何為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展在學(xué)界仍無定論。因此，本文擬基于歷史演進(jìn)與鄉(xiāng)村振興倡議、以保障對(duì)象(農(nóng)業(yè))與保險(xiǎn)主體(財(cái)政、農(nóng)民、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))為切入點(diǎn)，探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)實(shí)差距，并基于具體目標(biāo)分析我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題，進(jìn)而從內(nèi)部設(shè)計(jì)與外部監(jiān)督兩大維度探討我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。

　　一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼效率：從財(cái)政直補(bǔ)到間接支持

　　在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付被世貿(mào)組織列為“黃箱”政策背景下，我國開始探索以“綠箱”政策之一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為依托的新型農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制：2007年，中央財(cái)政開始增加預(yù)算科目“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼”，通過保費(fèi)補(bǔ)貼的方式支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，我國對(duì)農(nóng)業(yè)這一弱勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持手段也逐步從早期的種糧直補(bǔ)和直接救濟(jì)過渡為市場化運(yùn)作的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的間接支持方式，下文則將基于此細(xì)化財(cái)政補(bǔ)貼效率衡量標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在財(cái)政補(bǔ)貼效率上的成就與不足。

　　(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效率的衡量方式

　　從財(cái)政直補(bǔ)到支持參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的間接性補(bǔ)貼，我國在農(nóng)業(yè)支持機(jī)制上的調(diào)整一方面是適應(yīng)國際化需要，另一方面也有提高財(cái)政補(bǔ)貼效率的考慮：首先，相對(duì)于財(cái)政直接補(bǔ)貼而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償是與實(shí)際的糧食等農(nóng)作物種植活動(dòng)密切相關(guān)的，規(guī)避了對(duì)種糧耕地荒廢的無效補(bǔ)貼，同時(shí)補(bǔ)償額度的高低與個(gè)體損失情況直接掛鉤，可顯著提升災(zāi)害救濟(jì)的精準(zhǔn)性;其次，比例分?jǐn)偟睦U費(fèi)機(jī)制一方面放大了保障資金池，另一方面也可強(qiáng)化農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、放大災(zāi)害保障效果;此外，其商業(yè)化運(yùn)營可提升損失補(bǔ)償效率，使農(nóng)戶及時(shí)恢復(fù)再生產(chǎn)以提升農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性。然而以上理論優(yōu)勢的實(shí)現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度有效為前提：只有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)與運(yùn)行協(xié)調(diào)有序，才可完全實(shí)現(xiàn)其預(yù)期補(bǔ)貼效率。

　　而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的協(xié)調(diào)有序又可從“量、質(zhì)、變”三個(gè)維度加以分解：首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼需具備量的有效性，在補(bǔ)貼所撬動(dòng)的損失補(bǔ)償基金規(guī)模(保費(fèi)收入)、風(fēng)險(xiǎn)保障額度上相對(duì)財(cái)政直補(bǔ)有明顯提升;其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策結(jié)構(gòu)應(yīng)相對(duì)協(xié)調(diào)，在區(qū)域補(bǔ)貼、品種支持、供需保障、繳費(fèi)分?jǐn)偨Y(jié)構(gòu)上相對(duì)合理;此外，財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)有效也離不開科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

　　(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效率的成就與不足

　　1.相對(duì)財(cái)政直接補(bǔ)貼而言，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)支持能力顯著放大

　　整體而言，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期優(yōu)勢，保障能力相對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼顯著放大：2007～2019年間，各級(jí)財(cái)政以3 021.6億元的保費(fèi)補(bǔ)貼撬動(dòng)了4 004.84億元的保費(fèi)收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障19.7萬億元，平均放大保費(fèi)補(bǔ)貼資金65倍、中央直接補(bǔ)貼130倍;此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼放大能力逐年增強(qiáng)，從2007年的52.37倍增長至2018年的173.57倍，2019年略有回落(見表1)。

　　2.相對(duì)于民政救濟(jì)而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)害補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)性、準(zhǔn)確性顯著提升

　　一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部監(jiān)督機(jī)制劃定了定損理賠的基礎(chǔ)要求，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理暫行辦法》限定保險(xiǎn)公司在接到報(bào)案后24小時(shí)內(nèi)現(xiàn)場查勘，并限期確定損失程度(養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)以3天為限，種植業(yè)保險(xiǎn)絕收以20天為限)，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》則明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需在現(xiàn)場查勘、定損后的10日內(nèi)完成賠付，而《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠管理工作的通知》則規(guī)定賠款支付須 “零現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬直賠到戶”;另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場競爭也推動(dòng)各險(xiǎn)企主動(dòng)提升服務(wù)能力，引入無人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、智能識(shí)別等技術(shù)實(shí)現(xiàn)精確定損，同時(shí)設(shè)計(jì)指數(shù)類保險(xiǎn)產(chǎn)品簡化理賠流程、實(shí)現(xiàn)賠付資金即時(shí)到賬。

　　3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制失調(diào)：量較低、質(zhì)失衡、變無序

　　從量的維度出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出與歷年財(cái)政補(bǔ)貼總額出入不大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所撬動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)保障落實(shí)到受災(zāi)農(nóng)戶手上的比例不高;而從質(zhì)的維度來看，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍有限，大部分地區(qū)的大量農(nóng)產(chǎn)品仍處于風(fēng)險(xiǎn)暴露中，而地方先行、中央配套的央地補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)與只補(bǔ)保費(fèi)、不補(bǔ)運(yùn)營的保險(xiǎn)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步擴(kuò)大了財(cái)政支持的地域失衡，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧富不均、效率受損[1];而從變的維度來看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策長年不變，無論是在補(bǔ)貼比例還是在補(bǔ)貼范圍上都還沒有建立科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保障滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展得不到有力支持(見表2)。

　　二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)保障效果：從糧食安全到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　財(cái)政支持是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的手段，而產(chǎn)業(yè)保障則是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根本目標(biāo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)保障目標(biāo)也逐步從保糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，下文將基于此細(xì)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)，分層次探討其實(shí)際保障效果。

　　(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)保障效果的衡量方式

　　在鄉(xiāng)村振興倡議背景下，我國農(nóng)業(yè)或以糧食安全為基本要求、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化為核心目標(biāo)、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)為終極追求;因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效保障就包括穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量三方面的內(nèi)容。其中，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)主要是通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倢?shí)現(xiàn)三大主糧種植面積、產(chǎn)量規(guī)?？傮w穩(wěn)定，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則是通過保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、金融增信、融資推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入、生產(chǎn)規(guī)模、種養(yǎng)類別及生產(chǎn)主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量則是在打通產(chǎn)銷基礎(chǔ)上通過全流程的風(fēng)險(xiǎn)保障提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色生態(tài)可持續(xù)。

　　而以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需匹配、保障有效、服務(wù)聯(lián)動(dòng)為前提：所謂供需匹配是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效保險(xiǎn)需求能夠在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場找到對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品;而保障有效則是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所提供的損失補(bǔ)償能夠充分滿足農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)需要，不因人為因素出現(xiàn)損后推脫、保障無效;所謂服務(wù)聯(lián)動(dòng)則是指保險(xiǎn)能積極發(fā)揮信用支持作用、與農(nóng)村金融體系相聯(lián)動(dòng)，破除農(nóng)業(yè)融資難題、引導(dǎo)市場資本支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

　　(二)現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)保障效果評(píng)價(jià)

　　1.穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但對(duì)糧農(nóng)防災(zāi)激勵(lì)略顯不足

　　1999～2006年間，我國糧食作物播種面積年均下降1.07%，播種面積變異系數(shù)為4%;而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展后，2007～2019年間，我國糧食作物播種面積年均增長0.76%，播種面積變異系數(shù)也降至3.77%，糧食作物種植穩(wěn)定性有所提升;而在糧食產(chǎn)量方面，我國糧食總產(chǎn)量在1999～2006年間以年均0.29%的速度下降，2007年以后則以年均2.32%的速度逐年增長，其中稻谷和小麥產(chǎn)量增長尤為明顯，2007年前二者分別以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后則分別以年均0.98%、1.67%的速度增長，同時(shí)其產(chǎn)量波動(dòng)也從早期的6%(稻谷)、9.55%(小麥)降至后期的4.19%(稻谷)、7.08%(小麥)(見圖1)。

　　但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)教育作用仍顯不足，很多糧農(nóng)防災(zāi)意識(shí)仍然不強(qiáng)、對(duì)天災(zāi)聽之任之[2]，究其原因或源于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平仍然較低、保險(xiǎn)激勵(lì)仍然不足：2018年我國三大主糧作物保障深度仍在40%左右徘徊，保險(xiǎn)責(zé)任仍以傳統(tǒng)的自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接物化成本的損失補(bǔ)償為主，而對(duì)農(nóng)戶的防災(zāi)救災(zāi)行為仍無明確的激勵(lì)機(jī)制。

　　2.促進(jìn)了效益型、規(guī)?；r(nóng)業(yè)的發(fā)展，但對(duì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障總體不足

　　政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過保障對(duì)象、保障水平和補(bǔ)貼力度等的選擇，可以有效發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)資源的分配調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。隨著我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度不斷拓展，對(duì)專業(yè)化、規(guī)模化、高附加值農(nóng)產(chǎn)品的保障范圍不斷擴(kuò)大、保障力度不斷提高，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)化、規(guī)模化傾向明顯。2007年以來，我國蔬菜、藥材等高價(jià)值作物的播種占比明顯提升，花卉種植面積也從2007年的7.5萬公頃增長至2018年的163萬公頃;而從生豬養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)來看，2007年以前，我國年出欄量超過5萬頭的不足50戶，2007～2017年間，我國生豬個(gè)體養(yǎng)殖戶明顯減少、生豬養(yǎng)殖日趨規(guī)?；?，十年間年出欄量在5萬頭以上的養(yǎng)殖場增長為407戶，年生產(chǎn)規(guī)模在1萬頭以上的養(yǎng)殖場數(shù)量也翻了一番。

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