摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要措施，但實(shí)踐中存在農(nóng)地“非根化”“非農(nóng)化”、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中、農(nóng)地被迫流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，需通過加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途和規(guī)模的監(jiān)督、構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理定價(jià)機(jī)制、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等方式完善“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

　　關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)地流轉(zhuǎn);風(fēng)險(xiǎn)防范

　　農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的提出，是為在最大范圍內(nèi)優(yōu)化配置土地資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。2015年國務(wù)院相繼出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等相關(guān)政策。為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，2018年又修改現(xiàn)行法律中與此不適應(yīng)部分，十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《農(nóng)村土地承包法》的決定，確定“三權(quán)分置”構(gòu)造，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中土地承包經(jīng)營權(quán)分置為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，需在農(nóng)村土地制度改革中加以重視以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興倡議發(fā)展。

　　1 “三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢

　　“三權(quán)分置”是適應(yīng)中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地制度，有利于提高農(nóng)業(yè)效率[1]。經(jīng)分析總結(jié)，主要具有下列優(yōu)勢。

　　1.1 加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率

　　城市化是城鄉(xiāng)發(fā)展中的必然階段，很多農(nóng)民選擇人城務(wù)工以達(dá)到提高收入的目的，使農(nóng)村留下大量的孤寡老人和留守兒童。由于老人及兒童的勞動(dòng)能力不及青壯年，在農(nóng)地僅允許本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)背景下無法產(chǎn)生更高收益，導(dǎo)致農(nóng)地撂荒。土地經(jīng)營權(quán)因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，得以將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給村中的勞動(dòng)能手、種糧大戶或家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，年輕農(nóng)民不再被限制于土地之上。城市化進(jìn)程需將大量農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，但中國目前的農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)超城市人口，城市化還需付出較長時(shí)間的努力[2]。允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)可為進(jìn)城農(nóng)民提供保障，因?yàn)榧词篃o法親自農(nóng)耕，也能通過將農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲取經(jīng)濟(jì)收入，確保農(nóng)地價(jià)值實(shí)現(xiàn)，消除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂。

　　1.2 為農(nóng)地流轉(zhuǎn)設(shè)置保護(hù)屏障

　　土地經(jīng)營權(quán)放開使得農(nóng)地可在市場上流轉(zhuǎn)。一方面，優(yōu)化了土地資源配置效率，創(chuàng)新了經(jīng)營體系，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)民通過土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有更先進(jìn)的勞動(dòng)資料，農(nóng)地資源更為集中，擴(kuò)大了種植面積。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益，反過來又促進(jìn)勞動(dòng)效率的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的發(fā)展。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓吸引了工商資本進(jìn)人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，開展大規(guī)模企業(yè)化生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品精深加工，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和附加值。將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，既帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又可帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率的提高，農(nóng)民可以選擇在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中就業(yè)，在取得土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收入的基礎(chǔ)上可獲得工資收入[3]。“三權(quán)分置”改變了以往土地僅作為生產(chǎn)資料存在，不能憑借土地本身獲取資產(chǎn)性收益的情況，而允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)則使農(nóng)地成為了資本[4]。

　　2 “三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

　　2.1 農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”

　　“非糧化”和“非農(nóng)化”是指隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)次數(shù)變多，因管控不嚴(yán)，導(dǎo)致農(nóng)地最終用于種植經(jīng)濟(jì)作物，甚至用于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，喪失農(nóng)業(yè)用途[5]，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)濟(jì)選擇的結(jié)果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的在于允許工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。農(nóng)地流入方在取得土地經(jīng)營權(quán)之后，若要從事糧食作物種植需投入大量的勞動(dòng)要素，如農(nóng)民、工具等，形成高昂成本。但市場上糧食作物價(jià)格遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)作物，并且經(jīng)濟(jì)作物的資本投入也相對較低，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為能夠獲得更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，農(nóng)地流入方傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物。同時(shí)，糧食作物對土地肥沃度要求較高，如果土地不夠肥沃需要重新培養(yǎng)，增加了成本，故在不夠肥沃的農(nóng)地上種植經(jīng)濟(jì)作物更為有利。城市土地比農(nóng)地價(jià)格高，如購買城市土地進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，付出的成本遠(yuǎn)高于購買農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，且城市中禁止產(chǎn)生大量污染的工業(yè)企業(yè)在城市中設(shè)置產(chǎn)房。為降低生產(chǎn)成本，工業(yè)企業(yè)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不加以管控的前提下，可能會(huì)到農(nóng)村安置廠房，增加了農(nóng)村污染。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的回報(bào)率和資金回收率較高，因此產(chǎn)生農(nóng)地的“非糧化”和“非農(nóng)化”，而農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”意味著國家糧食安全受到威脅。

　　2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中

　　“兩權(quán)分立”下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，為確保本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員均享有農(nóng)地，因此農(nóng)地劃分并不集中，使得在相對完整的農(nóng)地上存在許多家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革目的是實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，故而農(nóng)地流入方需要獲得完整農(nóng)地才得以形成，僅能對符合其要求的可能分屬不同家庭的承包地分別取得。當(dāng)農(nóng)地流入方在目標(biāo)農(nóng)地上取得其中一位農(nóng)戶所有的土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，其他農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)將其所有的承包地轉(zhuǎn)讓給該農(nóng)地流入方。當(dāng)農(nóng)地流入方無法獲得整塊農(nóng)地的土地經(jīng)營權(quán)，就會(huì)對其規(guī)?；?、集約化經(jīng)營產(chǎn)生不利影響，需要支付較高的費(fèi)用才能獲得土地經(jīng)營權(quán)。再者，因完整農(nóng)地由多個(gè)農(nóng)戶所有，農(nóng)地流入方會(huì)選擇直接與集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)協(xié)商，而集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)為達(dá)到農(nóng)地流轉(zhuǎn)指標(biāo)或獲取經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)規(guī)勸農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)。因此，如果對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不加以控制，可能導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)給同一農(nóng)地流入方[6]。對于農(nóng)地流入方而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中能夠使其獲得更高的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)增值空間，但對農(nóng)戶來說，存在農(nóng)地權(quán)益被擠壓、受損等風(fēng)險(xiǎn)。過度規(guī)?；⒓s化經(jīng)營與中國倡導(dǎo)的適度規(guī)?；?、集約化經(jīng)營不符合，很容易導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。當(dāng)農(nóng)民在城市中無法生存想要回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，因土地經(jīng)營權(quán)期限未到且本集體經(jīng)濟(jì)組織不再分配農(nóng)地，容易導(dǎo)致農(nóng)民處于兩難境地。

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