摘 要 黨的十八屆三中全會以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)成為土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域理論和實踐研究的熱點話題。本文以全國農(nóng)村土地制度改革試點市瀏陽市為例，運(yùn)用案例分析、邏輯演繹、歸納總結(jié)等方法，在分析總結(jié)瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及做法的基礎(chǔ)上，指出瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律法規(guī)認(rèn)知、農(nóng)民固有觀念、技術(shù)支撐體系、市場培育等方面存在的問題，最后從加強(qiáng)政策宣傳、完善農(nóng)民社會保障、完善基礎(chǔ)技術(shù)、加強(qiáng)市場培育等方面提出了促進(jìn)瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策建議，以期為我國農(nóng)村土地制度改革尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)提供可借鑒的經(jīng)驗。

　　關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體建設(shè)用地;土地流轉(zhuǎn);問題;對策;瀏陽

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地作為建設(shè)用地的一部分，若能依法自由流轉(zhuǎn)，對于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益、緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將會產(chǎn)生巨大的作用[1-4]。黨的十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價[5]。2014年12月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(中辦發(fā)[2014]71號)，部署在33個試點區(qū)(縣、市)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點，探索農(nóng)村土地制度改革路徑。

　　湖南省瀏陽市是國家33個農(nóng)村土地制度改革試點區(qū)(縣、市)之一[7]，近四年來開展了大量的農(nóng)村土地制度改革探索實踐。以該市為案例區(qū)域，分析瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的現(xiàn)狀、經(jīng)驗及問題，提出完善瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的對策建議，以期為全國農(nóng)村土地制度改革中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革提供參考。

　　1 研究區(qū)概況

　　1.1 區(qū)位和經(jīng)濟(jì)社會概況

　　瀏陽市位于湖南東北部，現(xiàn)隸屬省會長沙市，是世界聞名的花炮之鄉(xiāng)，是全國發(fā)展改革試點城市、全國農(nóng)村土地制度改革試點市、中國優(yōu)秀旅游城市、湖南省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點市。位于北緯27°51’20”— 28°34’06”，東經(jīng)113°10’24”— 114°14’58”之間，與江西省銅鼓、萬載、宜春、上栗及本省醴陵、株洲、長沙、平江八縣、市接壤?，F(xiàn)轄4個街道27個鎮(zhèn)1個鄉(xiāng)，市域面積5007.75平方公里。2018年，瀏陽市GDP1342.1億元，一般公共預(yù)算收入113.3億元，總?cè)丝跒?49.38萬人，城鎮(zhèn)人口71.14萬人，鄉(xiāng)村人口78.24萬人，城鎮(zhèn)化水平為47.62%。2015年6月，瀏陽市被確定為國家農(nóng)村宅基地制度改革試點。為進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革試點任務(wù)，2016年10月，瀏陽市被納入農(nóng)村土地征收制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)，至此，瀏陽市成為國家農(nóng)村土地制度三項改革試點市。

　　1.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地概況

　　根據(jù)瀏陽市農(nóng)村土地制度改革三項試點基本情況方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2018年12月，瀏陽市集體建設(shè)用地共23980公頃(見圖1)。就宅基地而言，全市共有農(nóng)戶320982戶，宅基地341417宗，宅基地總面積為21210公頃，其中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)4242公頃，規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外16968公頃。就集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，全市存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地共1320宗，總面積為770公頃。其他集體建設(shè)用地主要為農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)等用地，面積為2000公頃。

　　根據(jù)2017年瀏陽市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，瀏陽市農(nóng)村居民點用地32087.95公頃，占建設(shè)用地總面積的比例為67.21%。從用地分布來看，農(nóng)村居民點用地面積較大的幾個建制鎮(zhèn)分別為大瑤鎮(zhèn)、古港鎮(zhèn)、鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)、沙市鎮(zhèn)和棖沖鎮(zhèn)，這些建制鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點用地面積均超過了1500公頃，是瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重點區(qū)域，見表1。

　　2 瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及做法

　　2.1 流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

　　在瀏陽市成為農(nóng)村土地制度改革試點市之前，瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)多以自發(fā)、隱形流轉(zhuǎn)為主，且規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)管理也不夠規(guī)范。所以，嚴(yán)格來講，瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要指農(nóng)村土地制度改革試點后的流轉(zhuǎn)情況。

　　2.1.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

　　自從2015 年3月起啟動農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，瀏陽市制定了《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(試行)，按照建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”農(nóng)村宅基地制度的目標(biāo)要求，允許四個街道轄區(qū)和兩個工業(yè)園規(guī)劃區(qū)之外的宅基地，面向全市符合申請條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，并鼓勵通過公開競價的方式取得。目前，共辦理宅基地流轉(zhuǎn)371宗、面積59360平方米。例如，澄潭江鎮(zhèn)槐樹社區(qū)推出9宗符合規(guī)劃和節(jié)約集約用地要求的宅基地，經(jīng)村民代表大會民主討論同意公開擇位競價流轉(zhuǎn)，吸引外村外鎮(zhèn)農(nóng)戶落戶成交3宗，地價總額55.14萬元;永安鎮(zhèn)蘆塘村采取宅基地公開擇位競價方式來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有效流轉(zhuǎn)(圖2)。在農(nóng)村宅基地抵押方面，2016 年以來，全市有7 家銀行開展了宅基地及地上房屋抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款額27.13 億元，惠及農(nóng)戶29695戶。

　　2.1.2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

　　自從2016 年9月啟動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，瀏陽市積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在滿足土地使用者用地需求的同時，盤活了農(nóng)村存量集體建設(shè)用地。2017年1月6日，湖南省第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地(大瑤鎮(zhèn)南陽村原扁塘完全小學(xué)地塊)成功入市(圖3)，用途為商服用地，競得單位為瀏陽市大瑤金色搖籃幼兒園。截止2018 年12 月31 日，全市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市共成交46 宗，主要分布在大瑤鎮(zhèn)、古港鎮(zhèn)、葛家鎮(zhèn)、高坪鎮(zhèn)、永安鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積為76.33 公頃(合為1145 畝)，土地出讓總價款共12995.36萬元。按用途分，商服用地9 宗，工業(yè)用地37 宗;按入市方式分，就地入市26 宗，調(diào)整入市20 宗;按土地使用權(quán)類型分，出讓43宗，租賃1宗，作價入股2宗;按定價方式分，網(wǎng)上掛牌2宗，協(xié)議44宗。

　　從入市地塊的交易價格來看，工業(yè)用地成交平均單價為10.75 萬元/畝，商服用地成交平均單價為23.22 萬元/畝。各入市地塊的成交單價與其所處區(qū)域同用途的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價基本相當(dāng)。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增值收益的分配方面，瀏陽市嚴(yán)格執(zhí)行《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅費(fèi)征收使用管理辦法(試行)》、《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見(試行)》中的相關(guān)規(guī)定，兼顧了政府、集體和個人的利益[8]。

　　2.2 主要做法

　　2.2.1 出臺了一整套農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度

　　針對農(nóng)村土地制度改革，運(yùn)用系統(tǒng)的、整體的改革思維，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人利益，探索出臺系列配套制度，推動改革試點制度化、規(guī)范化。宅基地制度改革方面，采取試點先行，大膽創(chuàng)新、反復(fù)嘗試，制定了《瀏陽市農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》等6項制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，結(jié)合瀏陽實際，研究制定了《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法(試行)》等8項制度。這些制度為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了政策支持和實踐指導(dǎo)，見表2。

　　2.2.2 統(tǒng)一編制了村莊規(guī)劃

　　黨的十八屆三中全會《決定》要求，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以符合規(guī)劃、用途管制為前提，所以要堅持規(guī)劃先行，實行嚴(yán)格的用途管制制度。為此，瀏陽市以美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃提質(zhì)行動和土地利用總體規(guī)劃中期修改完善為契機(jī)，分批啟動了全市多個村莊規(guī)劃的修編工作，以此引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)選址建房、合理布局工業(yè)及商服用地，確保節(jié)約集約用地。在農(nóng)村宅基地改革方面，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)相對集中的農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)，按照“一村一品”目標(biāo)，成功創(chuàng)建了古港鎮(zhèn)梅田湖村等21 個美麗鄉(xiāng)村、永安鎮(zhèn)華山屋場等45 個幸福屋場，打造了布局合理、環(huán)境優(yōu)美的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)樣板。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地中土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為經(jīng)營性用途的土地，均可作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行入市。

　　2.2.3 統(tǒng)一對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要入市，就必須符合“產(chǎn)權(quán)清晰”、“依法取得”這一基本前提。為此，瀏陽市對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行了確權(quán)登記，使其擁有合法的手續(xù)和權(quán)利證書。同時，瀏陽市依據(jù)《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)確權(quán)登記暫行辦法》，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的新規(guī)范、新要求，對全市農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行了摸底，查清了全市農(nóng)戶戶數(shù)、農(nóng)村宅基地宗數(shù)及構(gòu)成(包括已頒房產(chǎn)證宗數(shù)、已頒土地證宗數(shù)、違法用地宗數(shù)等)，在此基礎(chǔ)上辦理宅基地確權(quán)手續(xù)。同時，對先行試驗的兩個村進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)的地籍測量工作，為獲取試驗村宅基地使用的精確數(shù)據(jù)，通過公開招投標(biāo)方式確定了專業(yè)技術(shù)隊伍，依據(jù)《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》和《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查規(guī)則》對試驗村全面開展了宅基地及房屋的調(diào)查與測量工作。宅基地的調(diào)查內(nèi)容包括使用者戶籍、人口、宅基地取得方式、用地規(guī)模和不同用途面積、用地許可和確權(quán)、房屋確權(quán)、違法用地、一戶多宅等情況。

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