摘要：近年來,高校被師生起訴的案件呈現(xiàn)增多的趨勢,其中涉及高校規(guī)章制度引發(fā)的行政訴訟占有相當?shù)谋壤?在涉及高校師生的基本權(quán)益上,高校師生如果認為因為高校制定的有關(guān)規(guī)章制度侵犯自己合法權(quán)益的,作為相對人有權(quán)依法提起訴訟對高校制定的有關(guān)規(guī)章制度不合法引發(fā)的高校與師生的有關(guān)基本權(quán)利的糾紛,進行司法審查是合法和必要的,因為高校實施的這些行為具有典型的行政行為性質(zhì),侵犯或可能侵犯了師生的基本權(quán)利,如果放任高等學校自定規(guī)則,可能危及教師與學生的正當權(quán)益。如果司法全面審查高等學校規(guī)則,則可能侵害大學自治,這就提出了一個司法審查限度的問題。

　　關(guān)鍵詞：高校制度,教育發(fā)展,教學條例

　　司法應對高校自治權(quán)保持必要的“抑制與謙讓”,保證大學學術(shù)領域的自由,才能促進高等教育的健康發(fā)展。如對學科知識、專業(yè)技能的評判,意見的優(yōu)劣等,都屬于審查例外事項。所以如此,其根本原因在于這些方面的內(nèi)容都與高校的辦學自主權(quán)或大學自治權(quán)緊密相關(guān)。這里主要就學術(shù)問題不審查規(guī)則和制定動機不審查規(guī)則進行簡要分析。關(guān)于學術(shù)問題不審查規(guī)則。在高校的管理中存在著學術(shù)事務和學術(shù)管理活動較多的領域,存在著學術(shù)權(quán)力(如學科成績評定、論文專業(yè)水準評定等)與行政權(quán)力并存的現(xiàn)象。學術(shù)問題應當是學術(shù)權(quán)力占主導地位的領域,因此法院對校規(guī)進行審查時,不能干預高校規(guī)章制度所涉及的學術(shù)問題。關(guān)于制定動機不審查規(guī)則。從內(nèi)容上看是指制定規(guī)章制度時的動機與目的,不受審查;對規(guī)章制度制定權(quán)能及其運作方式的自由裁量,不受審查;規(guī)章制度制定權(quán)的具體運作,若其目的合乎法律規(guī)定,則其方式被推定為合法,不受審查;制定手段是否必要、恰當,不受審查。這些是高校行使管理自主權(quán)的問題,如果進行司法審查,則會構(gòu)成對高校自主和自治的非法干預。

　　高校規(guī)章制度的制定具有較強的專業(yè)性,從規(guī)制的內(nèi)容到制定程序都包含著法律專業(yè)知識的工作。因此,這項工作應該由專業(yè)部門來承擔。實現(xiàn)依法治校既需要提高管理人員的法律素質(zhì),在內(nèi)部創(chuàng)造依法管理的條件,也需要具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)的法律人員為學校規(guī)章制度的建設出謀劃策,切實維護師生員工的合法權(quán)益。

　　目前,大多數(shù)高校設有法律顧問崗位,一些高校設有專門的法律工作部門。高校法律部門(顧問)在依法治校、依法治教,不斷提高高校管理水平中發(fā)揮著越來越重要的作用。在高校規(guī)章制度建設中,法律部門(顧問)要從制度和管理上,積極為規(guī)章制度的立項、起草、審查、簽發(fā)、實施等方面發(fā)揮作用,最大限度地保證規(guī)章制度的合法性。

　　在高校規(guī)章制度建設中,專業(yè)法律人員要在以下三個方面發(fā)揮作用:首先,在高校規(guī)章制度的制定過程中,法律顧問要參與規(guī)章制度的起草,從法律層面嚴格把關(guān),使學校出臺的各項規(guī)章制度科學化、合法化和可操作化;對各職能部門起草的規(guī)章制度,建立層層報送、審查和備案的制度,對不合法的規(guī)章制度堅決予以否決。其次,要對學校及各部門已經(jīng)實施的規(guī)章制度進行審查,對不合法、不規(guī)范或與高校發(fā)展不相適應的規(guī)章制度要及時修訂,使學校的各項規(guī)章制度符合法律、法規(guī)的規(guī)定,符合學校的發(fā)展。最后,對規(guī)章制度的執(zhí)行進行監(jiān)督,高校制定的規(guī)章制度如果不嚴格執(zhí)行,將會成為一紙空文,失去規(guī)章制度應有的效力。法律顧問要監(jiān)督各部門對規(guī)章制度的執(zhí)行,對執(zhí)行過程中的違法現(xiàn)象及時予以糾正,保證師生員工合法權(quán)益不受侵犯,師生員工的利益受到侵害時及時做好調(diào)解工作。

　　高校規(guī)章制度的制定從某種意義上可以說就是一種“立法行為”?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定學校有權(quán)制定規(guī)章制度進行管理。高校規(guī)章制度制定和實施的全部過程都應納入法治的視野下。目前,一些高校為了便于管理,出臺一些沒有法律依據(jù)的“土政策”,還有一些校領導把個人的主觀想法變成規(guī)章制度。

　　目前,高校的規(guī)章制度缺乏法律依據(jù)的關(guān)鍵在于國家教育立法的滯后和缺失。從法律、法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)來看,我國尚未形成一個以教育法律、教育行政法規(guī)、地方教育法規(guī)、部門教育規(guī)章和地方教育規(guī)章組成的層次明確、脈絡清晰的法律體系,使高校的各項管理工作真正做到有法可依。高校規(guī)章制度制定的直接依據(jù)是1998 年頒布的《高等教育法》,已經(jīng)滯后于高等教育的改革和發(fā)展。而且一些亟待出臺的重要法律法規(guī)尚未制定或頒布,如《教育經(jīng)費法》、《教育行政組織法》、《教育督導條例》、《教育行政處罰辦法》、《校園安全法》等,全國人大常委會、國務院及其相關(guān)部門應根據(jù)《教育法》、《高等教育法》的規(guī)定,盡快出臺與之相配套的法律、法規(guī),各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會應根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,在不與法律相抵觸的情況下,因地制宜制定配套的地方法規(guī),落實《高等教育法》的各項規(guī)定。另外,還需對師生員工的權(quán)利、經(jīng)費投入、教師工資、基本建設等重大問題作出更明確的規(guī)定。

　　規(guī)章制度制定程序不規(guī)范是制約規(guī)章制度科學合理的瓶頸之一。目前在許多高校,規(guī)章制度的制定被認為是職能部門的工作職責。一般的程序為職能部門牽頭,組織工作人員起草相應的規(guī)章制度, 在一定范圍內(nèi)討論和征求意見并修改, 經(jīng)主管學校領導同意或有關(guān)會議審議后由該職能部門頒布實施。這樣的程序在幾個主要環(huán)節(jié)上存在明顯問題:一是沒有立項審批環(huán)節(jié),對擬制定的規(guī)章制度缺乏必要性和可行性的審查;二是對草案內(nèi)容的審查機制不健全, 使得草案沒有接受最終的審議; 三是征求意見工作由于沒有法規(guī)部門或法律專業(yè)人員的參與, 往往征求意見的過程和對意見的處理上受到起草部門意愿的影響, 有時難以起到真正的效果;四是沒有實施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)。

　　《行政法規(guī)制定程序條例》第5條明確規(guī)定:“行政法規(guī)應當備而不繁,邏輯嚴密,條文明確、具體,用語準確、簡潔,具有可操作性。”該條例對行政法規(guī)的內(nèi)容進行了規(guī)范。高校規(guī)章制度雖然不屬于行政法規(guī),但是作為教育法規(guī)的眼神和細化,在制定過程也應參照執(zhí)行。目前許多高校的規(guī)章制度的標題都帶有“試行”或“暫行”字樣,而且一直都是“試行”或“暫行”;在格式方面,規(guī)章制度的章、節(jié)、條、款編排混亂等;不同規(guī)章制度之間存在沖突和不一致等問題。

　　同時高校規(guī)章制度的內(nèi)容缺乏長遠規(guī)劃,使規(guī)章制度實施時間不長就失去應有的效力。高校規(guī)章制度應該體現(xiàn)學校將來一段時期內(nèi)的發(fā)展計劃和目標,制定者要對學校將來一段時期內(nèi)的發(fā)展變化做出充分的預測,盡量保證規(guī)章制度的長期性和穩(wěn)定性。然而,一些高校制定規(guī)章制度只是為了解決學校當前出現(xiàn)的一些問題,并沒有考慮到近幾年內(nèi)出現(xiàn)的新情況,缺乏前瞻性,有的高校甚至出現(xiàn)為了解決某一個別問題而制定規(guī)章的情況。由于規(guī)章制度內(nèi)容缺乏長遠的規(guī)劃,隨著高校的不斷發(fā)展,規(guī)章制度不但不能被很好執(zhí)行,而且會失去其應有的權(quán)威,不利于高校規(guī)章制度的執(zhí)行和學校的發(fā)展。

　　高校規(guī)章制度的制定,要與法律、法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)定的“立、改、廢”保持一致,按期編制計劃。同時深入調(diào)研,充分論證,實施條件要比較成熟才能立項建設。在涉及教職員工和學生重大切身利益,特別是有關(guān)職稱評審、重大紀律處分的規(guī)章制度,起草部門應當組織召開聽證會,反映當事人的意見,逐步健全學校民主管理機制。在審查階段,規(guī)章制度草案的審查標準應當明確并不斷完善,經(jīng)審議通過的規(guī)章制度必須在全校范圍內(nèi)公布。具體來說,有幾個需要重構(gòu)的問題。

　　合法性原則是指高校在制定規(guī)章制度時既要符合法治精神,又要符合現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。高校規(guī)章制度在制定的時候既要體現(xiàn)內(nèi)容合法,又要符合程序合法。

　　內(nèi)容合法是指高校在制定規(guī)章制度時要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件授權(quán),不得越權(quán)制定不該由其管理事項的管理規(guī)則,高校規(guī)章制度不得與法治精神和原則相違背,內(nèi)容不得與法律、法規(guī)相抵觸。同時高校在行使自主管理權(quán)時,還要切實保障師生員工的合法權(quán)益。程序合法是指高校規(guī)章制度的制定過程要有嚴格的立項、起草、審核、實施和廢止等環(huán)節(jié)。法律實質(zhì)正義的實現(xiàn)有賴于它的形式正義,如果沒有形式正義就不可能完全達到實質(zhì)正義,高校在規(guī)章制度制定的各個環(huán)節(jié)要有嚴格的程序,同時必須嚴格執(zhí)行該程序,只有按照合法的程序制定出來的規(guī)章制度才有利于學校的管理和發(fā)展。

　　高校規(guī)章制度的制定應該適用法律保留原則。法律保留原則是指行政行為只有在法律明確規(guī)定的情況下才可以作出,法律沒明確規(guī)定的就不得作出,也就是行政主體的行政行為不能任意作出,只有在立法機關(guān)對該事項作出了規(guī)范的情況下,行政主體才能按照法律規(guī)定作出相應的行政行為。

　　我國高校規(guī)章制度適用法律保留原則應注意以下兩個方面的問題:一是高校制定規(guī)章制度時,涉及師生員工重要權(quán)益的學校規(guī)章制度應遵循法律保留原則,即只能在現(xiàn)有的法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使,不得自行創(chuàng)設;二是法律保留原則要求根據(jù)管理事項的重要性判斷該事項是否適用法律保留,涉及師生員工重要利益,如教師的職稱評定、學生學籍的得失、學位的授予等事項應由法律規(guī)定。