摘要：公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績(jī)。文章發(fā)表在《東北亞論壇》上，是管理學(xué)論文發(fā)表范文，供同行參考。

　　關(guān)鍵詞：政府責(zé)任,民主政治,制度建設(shè),公眾評(píng)議政府

　　公共管理從產(chǎn)生意義上講是公共組織的一種職能，包括以政府為主導(dǎo)的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織(NGO)為實(shí)現(xiàn)公共利益，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。

　　政府在公共管理中的責(zé)任與民主政治和法治國(guó)家有著直接的關(guān)系，政府責(zé)任是指政府及其官員因其享有國(guó)家行政權(quán)而相應(yīng)承擔(dān)的遵循憲法原則、維護(hù)國(guó)家法律制度、保衛(wèi)國(guó)家安全、發(fā)展公共事業(yè)、維護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)不受侵犯等方面的責(zé)任。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)來說，行政干預(yù)的力度加大，行政責(zé)任也就加強(qiáng)了。

　　一、政府公共管理責(zé)任的性質(zhì)

　　(一)政府公共管理責(zé)任的民主政治性

　　在民主的社會(huì)里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對(duì)大眾負(fù)責(zé)。從這個(gè)意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責(zé)任政治。政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負(fù)責(zé)任，到負(fù)完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。

　　(二)政府公共管理責(zé)任的義務(wù)性

　　對(duì)于公共管理主體來說，承擔(dān)政府管理責(zé)任的過程，是一個(gè)為公民服務(wù)的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性。從理論上說，公共管理的責(zé)任和義務(wù)是一致的，乃至是同一個(gè)概念，只是在一般的倫理學(xué)中，為了向近代以來的政治學(xué)和法學(xué)原則妥協(xié)，把責(zé)任和義務(wù)分開。

　　(三)政府公共管理責(zé)任的制度性

　　政府公共管理責(zé)任是政府整體政治法律制度的一部分，又自成體系。

　　首先，公共管理責(zé)任在國(guó)家整體政治制度中，政府機(jī)關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實(shí)中與政治法律過程中的其它國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系。當(dāng)公共管理主體的行為違法亂紀(jì)時(shí)，就會(huì)被追究責(zé)任，這種內(nèi)在機(jī)制，是國(guó)家政治制度的一重要的組成部分，是國(guó)家政治制度發(fā)生作用的結(jié)果。

　　其次，公共管理主體的責(zé)任都是通過行政法規(guī)的形式制度化、固定化和合法化，并以此作為追究政府行為責(zé)任的依據(jù)。這樣既便于政府盡自己的義務(wù)來負(fù)責(zé)，又可以以此來規(guī)定政府的行為，使政府的行為做到行之有據(jù)。

　　再次，公共管理責(zé)任是一個(gè)制度化了的控權(quán)體系。在民主政治的社會(huì)里，公共管理責(zé)任，主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，為了確保公共的意志和法律得以執(zhí)行，就需要依據(jù)控權(quán)的程序來防止和反對(duì)政府權(quán)力用來追求自身的利益，防止政府為了自身的利益而置公共利益于不顧。建立和健全政府責(zé)任的控權(quán)體系，以政府的制度化責(zé)任來規(guī)范政府的行為。

　　二、政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的重要性

　　(一)政府公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)從政府合法性角度上看，政府的權(quán)力來源于人民，當(dāng)然應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)。政府公共管理責(zé)任作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿足;政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé);必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任;政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

　　(二)政府公共管理責(zé)任的確立是依法治國(guó)的體現(xiàn)

　　政府公共管理責(zé)任的確立是依法治國(guó)的必然要求，法治之下的政府必然是責(zé)任政府，必須對(duì)公民和社會(huì)負(fù)責(zé)，而不是凌駕于公民和社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)。在法治國(guó)家，政府的行政權(quán)是人民賦予的，并通過法律予以明確規(guī)定，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有權(quán)依法對(duì)政府責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　三、政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的方式

　　(一)讓公眾來評(píng)議政府

　　從制度設(shè)計(jì)上看，政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該有公眾的廣泛參與，因?yàn)楣娛钦姓袨榈闹苯訉?duì)象，他們對(duì)于政府行為的好壞，最有權(quán)力作出判斷。讓公眾來評(píng)議政府，更為有效和準(zhǔn)確，并在正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，追究相關(guān)政府部門的責(zé)任。從實(shí)踐上看，興起于江浙一帶的公眾評(píng)議政府制度，得到了全國(guó)各地政府廣泛的認(rèn)同。讓公眾來評(píng)判政府的優(yōu)劣，已成為讓政府部門承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的重要手段，這一手段大大促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政、有效行政。

　　首先，要讓公眾評(píng)價(jià)政府行為的憲法責(zé)任。我國(guó)的憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這一規(guī)定揭示了行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反憲法也是應(yīng)該承擔(dān)違憲責(zé)任的。

　　其次，要讓公眾評(píng)價(jià)政府行為的政治責(zé)任。在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任。

　　再次，要讓公眾評(píng)價(jià)政府行為的行政責(zé)任。政府是一個(gè)依據(jù)層級(jí)節(jié)制原則建立起來的組織，依據(jù)官僚層級(jí)制的要求，在政府體系內(nèi)部，對(duì)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)及職務(wù)須任勞任怨地負(fù)行政責(zé)任和義務(wù)。政府機(jī)關(guān)一旦建立，經(jīng)過合法程序進(jìn)入行政體系的公職人員應(yīng)當(dāng)遵守法定的權(quán)限，不越權(quán)行事。政府是按官僚(層級(jí))制構(gòu)成的國(guó)家組織，政府官員們“個(gè)人是自由的，僅僅在事務(wù)上服從官職的義務(wù)”、“處于固定的職務(wù)等級(jí)制度之中”、“接受嚴(yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督”。

　　(二)讓政府回應(yīng)公眾

　　讓公眾評(píng)議政府只有追究政府責(zé)任的基礎(chǔ)和前提，要實(shí)現(xiàn)政府因行政行為失范而承擔(dān)責(zé)任，要求政府必須回應(yīng)公眾的評(píng)價(jià)和請(qǐng)求，否則政府責(zé)任承擔(dān)就成了空話。

　　“從最廣意義上來看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。從這個(gè)意義上講，政府的責(zé)任意味著政府的社會(huì)回應(yīng)。”[6 ]政府必須是“市場(chǎng)”導(dǎo)向(marketing orientation)。從“市場(chǎng)”的觀點(diǎn)來看，當(dāng)一個(gè)政府回應(yīng)并滿足了“民眾市場(chǎng)”的要求時(shí)，政府便是有責(zé)任的。在公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給過程中，強(qiáng)調(diào)和樹立“顧客”(clients)的觀念和價(jià)值，倡導(dǎo)“顧客至上”(clients first)、“顧客取向”(consumer- oriented)。

　　(三)讓公眾追究政府責(zé)任

　　政府承擔(dān)責(zé)任的方式有很多，其中讓政府接受公眾追究責(zé)任的方式最為有效和持久，因?yàn)?，公眾是政府施政的?duì)象。政府如果沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，讓政府自身糾偏，遠(yuǎn)沒有讓公眾來糾偏更有動(dòng)力。

　　讓公眾督促政府遵循公共責(zé)任，前提是要有明確的公共追究責(zé)任機(jī)制。這就需要政府及其工作人員至少明確個(gè)體哪種行為是合適的，哪些行為是不合適的，如果做了不合適的行為就要追究責(zé)任。有了這個(gè)“明確”，公眾就能很方便地督促政府負(fù)責(zé)任。在政府管理過程中，有些標(biāo)準(zhǔn)是十分明確的，一個(gè)機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)往往就是依靠這些標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的結(jié)果。

　　因?yàn)樵诿裰髡蔚纳鐣?huì)里主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，所以還要求將公眾追究政府責(zé)任制度化。由于政府是按照官僚層級(jí)制建立起來的組織，這種組織的一個(gè)最大的特點(diǎn)是層級(jí)節(jié)制，在其組織系統(tǒng)內(nèi)，上級(jí)對(duì)下級(jí)基于隸屬關(guān)系，具有強(qiáng)烈的控制關(guān)系，以維系下級(jí)對(duì)上級(jí)的命令-服從關(guān)系，最終達(dá)到責(zé)任的目的。

　　筆者認(rèn)為，讓公眾問責(zé)政府就是一種簡(jiǎn)便的政治技術(shù)?，F(xiàn)在政府問責(zé)制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責(zé)任追究制仍然是內(nèi)容追究責(zé)任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進(jìn)行，而政府不可能永遠(yuǎn)或在每一件需要承擔(dān)責(zé)任的事務(wù)上都自覺。

　　城市管理職稱論文發(fā)表：《東北亞論壇》雜志是吉林大學(xué)東北亞研究中心(教育部重點(diǎn)研究基地)主辦的，研究東北亞地區(qū)發(fā)展理論與實(shí)踐問題的學(xué)術(shù)性刊物。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1 ][美]道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2002：20.

　　[2 ]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：325.