摘要：當(dāng)前，我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這一時(shí)期各種社會(huì)矛盾相對集中，公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生。在對當(dāng)前我國政府公共危機(jī)管理現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了深入探討基礎(chǔ)上，從完善政府公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制、提升政府處置公共危機(jī)事件應(yīng)對策略、做好善后管理工作等三個(gè)方面，對提升我國政府公共危機(jī)管理能力提出了一些建議。

　　論文關(guān)鍵詞：政府;公共危機(jī);管理能力

　　公共危機(jī)是一種具有公共性質(zhì)的緊急事件和緊急狀態(tài)，這種事件和狀態(tài)是指因不可抗拒或突然襲來的嚴(yán)重的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)沖突對抗以及戰(zhàn)爭、恐怖主義、極端主義、宗教狂熱分子和其他極端主義引發(fā)的各類事件，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響正常的社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序，對人民生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)環(huán)境和政府執(zhí)政等眾多因素造成沖擊。公共危機(jī)的發(fā)生往往具有不可預(yù)測性，要求政府在有限的時(shí)間內(nèi)，迅速整合社會(huì)資源，快速反映，并進(jìn)行高效處置，盡快恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。進(jìn)入新世紀(jì)以來，公共危機(jī)事件不斷發(fā)生，2003年“非典”公共衛(wèi)生事件，2007年南方特大暴雪，2008年汶川特大地震，2009年新疆打砸搶燒事件。公共危機(jī)事件影響之大，危害之深受到人們的普遍關(guān)注。高效的公共危機(jī)管理能力，是政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，也是我國各級(jí)政府當(dāng)前面臨的一個(gè)十分緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。

　　一、我國政府公共危機(jī)管理存在的問題

　　(一)某些地方政府公共危機(jī)管理意識(shí)淡薄

　　理論界認(rèn)為：當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的人均GDP處在500美元至3000美元的發(fā)展階段時(shí)，往往對應(yīng)著人口、資源、環(huán)境、效率與公平等社會(huì)矛盾較為嚴(yán)重的瓶頸時(shí)期，比較容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)失調(diào)、社會(huì)失序、心理失衡的現(xiàn)象，社會(huì)倫理需要重新調(diào)整，是各種公共危機(jī)的多發(fā)期。我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，危機(jī)出現(xiàn)的領(lǐng)域會(huì)越來越廣，出現(xiàn)的頻率會(huì)越來越高，但在2003年SARS未發(fā)生前，某些地方政府不知道公共危機(jī)的概念，公共危機(jī)管理意識(shí)嚴(yán)重缺乏。SARS發(fā)生后，國家雖然加大了危機(jī)教育和宣傳的力度，但從總體上來看，仍然存在著不少問題，主要表現(xiàn)為不少地方政府存在著“重治輕防”的思想，公共危機(jī)管理意識(shí)淡薄，忽視危機(jī)教育和宣傳，民眾接受危機(jī)教育和參與危機(jī)鍛煉的機(jī)會(huì)較少。特別是在政府建設(shè)中，沒有將危機(jī)教育、宣傳、咨詢納入到正常的工作范圍和職責(zé)之中。

　　(二)各級(jí)政府公共危機(jī)管理機(jī)制相對滯后

　　1、公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理。面對各種各樣的公共危機(jī)事件，最為關(guān)鍵的是要建立公共危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)施統(tǒng)一有效管理。目前，發(fā)達(dá)國家根據(jù)自己的實(shí)際情況，建立起了適合本國國情的公共危機(jī)管理機(jī)制，在國家層面上設(shè)立了常設(shè)的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。我國雖然在國務(wù)院也設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，針對不同災(zāi)害也設(shè)立諸如防洪抗旱指揮部、黃河水利委等機(jī)構(gòu)，但這些常設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用很有限，綜合協(xié)調(diào)功能發(fā)揮不足。國家在危機(jī)管理工作中，縱向上，沒有建立起具有科學(xué)決策功能和綜合協(xié)調(diào)的部門;橫向上，分部門、分領(lǐng)域管理，各部門職責(zé)交叉、互相推諉，一旦發(fā)生重大的公共危機(jī)事件，政府政策的連續(xù)性和協(xié)調(diào)性將無法保障。

　　2、公共危機(jī)信息管理機(jī)制不成熟。一是預(yù)警機(jī)制不完善。我國目前尚未建立綜合性的公共危機(jī)信息平臺(tái)，在危機(jī)信息收集方面缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)劃，各個(gè)系統(tǒng)信息溝通不暢，公共危機(jī)信息大多處于散亂狀態(tài)，公共危機(jī)預(yù)警信息機(jī)制有待完善。二是公共危機(jī)信息分析機(jī)制不成熟。在危機(jī)信息分析方面，人才相對缺乏，咨詢專家隊(duì)伍薄弱，公共危機(jī)事件爆發(fā)后，面對大量的公共危機(jī)信息，如何搜集、分析、預(yù)測，我國尚未建立科學(xué)的制度規(guī)范。三是公共危機(jī)信息發(fā)布機(jī)制不成熟。危機(jī)信息具有爆發(fā)的突然性和傳播的非正常途徑等特點(diǎn)，信息發(fā)布和回應(yīng)至關(guān)重要，但我國在緊急狀態(tài)下，如何進(jìn)行危機(jī)信息發(fā)布，如何同民眾進(jìn)行有效溝通，如何對媒體進(jìn)行管理等一系列制度都尚未建立，信息發(fā)布機(jī)制有待完善。有些政府部門為了保護(hù)自身利益，甚至不愿意將信息向上或?qū)ν獍l(fā)布。

　　3、公共危機(jī)管理保障機(jī)制不健全。公共危機(jī)管理是現(xiàn)代政府管理的一項(xiàng)基本職能，政府在公共危機(jī)管理中，應(yīng)建立良好的資源配置和保障機(jī)制，但從我國目前的實(shí)踐來看，同上述要求還存在著一定的差距。(1)政府的公共危機(jī)資源調(diào)度和整合能力相對不足。我國沒能把公共危機(jī)管理和日常管理很好地結(jié)合起來，使公共危機(jī)管理作為政府日常管理的一部分。公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府常常會(huì)組建領(lǐng)導(dǎo)班子或者工作小組來負(fù)責(zé)處理公共危機(jī)事件，這種領(lǐng)導(dǎo)班子和工作小組，缺乏機(jī)制保障和工作經(jīng)驗(yàn)，手中掌握的資源也十分有限，資源整合能力相對不足的問題比較嚴(yán)重;(2)公共危機(jī)保障機(jī)制缺乏財(cái)政預(yù)算和支付支持制度。當(dāng)前我國在政府預(yù)算的過程中，沒有把公共危機(jī)財(cái)政預(yù)算納入到政府的公共財(cái)政支出之中，一些地方公共危機(jī)管理的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府公共危機(jī)資源匱乏，應(yīng)對公共危機(jī)事件能力較弱。

　　4、公共危機(jī)管理缺乏完善的法制保障。在公共危機(jī)狀態(tài)下，政府能否堅(jiān)持依法行政，公共權(quán)力實(shí)施和公民基本權(quán)力保障能否協(xié)調(diào)，法制精神能否得到延續(xù)，已成為一個(gè)國家法制水平高低的重要標(biāo)志。目前，我國頒布和實(shí)施了《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》等多部單項(xiàng)法律法規(guī)，以應(yīng)對可能發(fā)生的公共危機(jī)事件，但從整體上來看，我國在公共危機(jī)立法方面，還存在著不少漏洞。首先是沒有制定綜合性的《公共危機(jī)管理法》或《突發(fā)事件應(yīng)對法》，以彌補(bǔ)單項(xiàng)立法的不足和固有的缺陷。其次是單項(xiàng)立法有待完善。我國目前制定的單項(xiàng)法，專業(yè)性、部門色彩很濃，獨(dú)立性很強(qiáng)，橫向的協(xié)調(diào)性較差。

　　(三)各級(jí)政府缺乏公共危機(jī)管理的長期倡議規(guī)劃

　　公共危機(jī)具有系統(tǒng)性的特征，公共危機(jī)事件的發(fā)生是在主導(dǎo)因素誘發(fā)下，多種因素共同作用的結(jié)果，單一因素誘發(fā)公共危機(jī)事件的可能性很小。因此，我們必須樹立全面、系統(tǒng)的觀點(diǎn)，用倡議、長遠(yuǎn)的眼光來看待公共危機(jī)管理，建立長期的反危機(jī)倡議規(guī)劃是我國各級(jí)政府刻不容緩的責(zé)任。但是，我國某些地方政府沒有完整和系統(tǒng)的反危機(jī)倡議規(guī)劃，導(dǎo)致政府公共危機(jī)預(yù)警能力嚴(yán)重不足。存在著“重治輕防”的思想，大多充當(dāng)著消防員，而不是護(hù)林員，不注重消除誘發(fā)危機(jī)的因素，群眾信訪、民族問題、環(huán)境惡化等諸多誘發(fā)危機(jī)事件的因素在公共危機(jī)管理中沒有得到足夠重視。

　　二、提升我國政府公共危機(jī)管理能力的幾點(diǎn)建議

　　面對當(dāng)今社會(huì)復(fù)雜頻繁的公共危機(jī)事件，一個(gè)國家要降低公共危機(jī)事件發(fā)生的頻率，減少公共危機(jī)事件帶來的損失，高效、科學(xué)的公共危機(jī)管理體制是必不可少的?？茖W(xué)的公共危機(jī)管理體制，主要包括完善的公共危機(jī)預(yù)警、有效的公共危機(jī)應(yīng)對策略和科學(xué)的公共危機(jī)善后管理等三個(gè)方面的內(nèi)容。

　　(一)完善政府公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制

　　“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，建立完善的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，將危機(jī)化解在萌芽狀態(tài)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)我國公共危機(jī)管理從被動(dòng)性的應(yīng)對式管理向防范性的主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變，從“事后救火”到“事前監(jiān)測”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要。

　　1、建立政府公共危機(jī)管理指揮控制中心

　　我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理是分災(zāi)種、分部門進(jìn)行的，權(quán)力相對分散，沒有獨(dú)立的應(yīng)對社會(huì)公共危機(jī)事件的常設(shè)部門。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該在中央到地方，逐步建立常設(shè)的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，它使得公共危機(jī)管理由非常態(tài)逐步走向常態(tài)化管理，由零散的單項(xiàng)公共危機(jī)管理轉(zhuǎn)向綜合性統(tǒng)一的公共危機(jī)管理。

　　2、建立公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

　　公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指根據(jù)監(jiān)測和預(yù)警情況，對可能發(fā)生的公共危機(jī)事件和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以防公共危機(jī)事件發(fā)生或者減少公共危機(jī)事件發(fā)生后的危害。首先要根據(jù)搜集到的信息，對可能遇到的各種公共危機(jī)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)情況對公共危機(jī)進(jìn)行等級(jí)劃分。其次是要根據(jù)公共危機(jī)的性質(zhì)和等級(jí)，評(píng)估發(fā)生公共危機(jī)事件的可能性，并有針對性地制定或者修改相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，確保一旦發(fā)生公共危機(jī)事件能夠馬上投入工作。三是公共危機(jī)監(jiān)控。公共危機(jī)監(jiān)控要根據(jù)危機(jī)的發(fā)展程度，第一時(shí)間掌握危機(jī)的最新變化，分析公共危機(jī)事件發(fā)生可能造成的負(fù)面影響，對下一步工作提出建議。

　　3、政府應(yīng)加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急演練，提高公民危機(jī)意識(shí)

　　危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)，理性和普遍的公民危機(jī)意識(shí)是政府公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)，是決定政府公共危機(jī)管理成敗的關(guān)鍵因素之一。因此，政府應(yīng)采取措施加強(qiáng)公共危機(jī)教育，提高公民危機(jī)意識(shí)，確保一旦發(fā)生危機(jī)，政府和民眾能夠從容應(yīng)對。在我國也有一些成功的范例，四川的桑棗中學(xué)，“5.12”大地震前，學(xué)校就十分注重師生危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)，每學(xué)期至少開展一次緊急疏散演練，汶川大地震，學(xué)校一千多名師生安全撤離，無一傷亡。

　　(二)提升政府公共危機(jī)管理應(yīng)對策略

　　建立完善的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，并不能完全消除危機(jī)的發(fā)生。一旦發(fā)生危機(jī)，整個(gè)社會(huì)將會(huì)處于無序和混亂的狀態(tài)，政府應(yīng)迅速做出反應(yīng)，第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，力爭在最短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。

　　1、建立公開、暢通、權(quán)威的公共危機(jī)信息溝通渠道

　　由于公共危機(jī)具有突發(fā)性，人們對公共危機(jī)事件危害的預(yù)期往往超過甚至遠(yuǎn)大于危機(jī)本身，如果公共危機(jī)信息不能得到及時(shí)、權(quán)威發(fā)布，各種小道消息出現(xiàn)，社會(huì)恐慌在所難免。2003年“非典”公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生后，一些地方政府遮遮掩掩，致使恐慌情緒蔓延，出現(xiàn)搶購藥品、食品和必要生活用品的現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)充分相信民眾，建立公開、透明、權(quán)威的信息溝通渠道，讓民眾遠(yuǎn)離謠言，克服恐慌情緒，消除不安定因素，形成民眾與政府同舟共濟(jì)、共度難關(guān)的良性互動(dòng)。

　　2、快速反應(yīng)，高效處置，將危機(jī)損失最小化

　　危機(jī)處置過程中，政府要盡可能掌握主動(dòng)權(quán)，遵循真誠溝通、公眾利益至上的原則，采取靈活多變的措施，快速出擊、高效處置。危機(jī)發(fā)生后，政府要在第一時(shí)間做出反應(yīng)，高效處置，最大限度保障人們生命財(cái)產(chǎn)安全，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，將損失降到最低。同時(shí)，通過建立專業(yè)化的公共危機(jī)救援隊(duì)伍，利用其高度機(jī)動(dòng)、快速反應(yīng)的特點(diǎn)有效降低危機(jī)損失。

　　3、發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)職能，最大限度整合社會(huì)資源

　　政府在調(diào)度政府系統(tǒng)內(nèi)部資源的同時(shí)，要發(fā)揮好宏觀調(diào)控職能，最大限度整合社會(huì)資源。在這一過程中，需要做好三個(gè)方面的工作。(1)協(xié)調(diào)好政府與媒體的關(guān)系。媒體在政府和民眾之間起著橋梁和紐帶的作用，向下傳播政府權(quán)威發(fā)布的信息和通告，向上及時(shí)反映民眾情緒和意志，媒體在引導(dǎo)大眾輿論，安撫民眾情緒等方面也發(fā)揮著重要的作用;(2)協(xié)調(diào)好政府與專家的關(guān)系。公共危機(jī)管理專家具有較為專業(yè)和權(quán)威的判斷，公信力較強(qiáng)，是危機(jī)處置過程中不可或缺的力量，越來越受到各國政府的重視;(3)協(xié)調(diào)好政府與非政府組織的關(guān)系。隨著市民社會(huì)的興起，非政府組織在公共危機(jī)事件處置過程中承擔(dān)著越來越多的責(zé)任，發(fā)揮著越來越重要的作用。“5.12”大地震、玉樹地震、南方抗旱，我國紅十字會(huì)和民間自發(fā)組織的公益團(tuán)體也發(fā)揮了重要作用。政府在下步工作中，應(yīng)加大對非政府組織的扶持力度，確立一些有利于非政府組織參與公共危機(jī)事件應(yīng)對的程序、方法和規(guī)則，為非政府組織發(fā)揮作用提供更大舞臺(tái)。

　　(三)做好善后管理工作，提升政府形象

　　1、有形的公共危機(jī)恢復(fù)。公共危機(jī)特別是自然災(zāi)害危機(jī)會(huì)給社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施帶來較大損壞，基礎(chǔ)設(shè)施和人們的日常生活息息相關(guān)，一旦遭到破壞對人們生活影響最大。因此，政府在危機(jī)恢復(fù)階段，應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定公共危機(jī)恢復(fù)計(jì)劃，組織動(dòng)員社會(huì)力量，第一時(shí)間修復(fù)同人們緊密相關(guān)的房屋、水電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，做好有形的公共危機(jī)恢復(fù)。

　　2、無形的公共危機(jī)恢復(fù)。無形的危機(jī)恢復(fù)，關(guān)乎著整個(gè)危機(jī)管理的最終效果。政府應(yīng)通過開展社會(huì)心理疏導(dǎo)、進(jìn)行組織變革、加強(qiáng)政府公關(guān)等工作，向公眾表達(dá)政府誠意，提升政府形象。汶川特大地震后，黨中央、國務(wù)院，統(tǒng)攬全局、科學(xué)統(tǒng)籌，制定了完善的災(zāi)后重建計(jì)劃。2011年5月，災(zāi)后三周年來臨之際，災(zāi)區(qū)重建項(xiàng)目完工95%以上，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的重建目標(biāo)，災(zāi)后重建取得了重大勝利，群眾反響很好。

　　3、做好公共危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。政府應(yīng)對誘發(fā)公共發(fā)生事件發(fā)生的原因、公共危機(jī)事件處置經(jīng)過以及善后管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。