[摘要]20世紀(jì)50年代，我國(guó)開始建立五保供養(yǎng)制度。1994年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對(duì)農(nóng)村村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(未成年人保義務(wù)教育)的五保供養(yǎng)：無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)扶養(yǎng)能力或無(wú)勞動(dòng)能力和無(wú)生活來(lái)源，農(nóng)村五保戶的供養(yǎng)由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn),市場(chǎng)失靈,財(cái)政制度

　　建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的必要選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行在促使生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)效率不斷提高的同時(shí)，也會(huì)造成社會(huì)收入分配不均的問(wèn)題，從而致使某些人變得很富有，而其他人卻挨餓。一些具有稀少性而有價(jià)值的技能的人，根據(jù)供求規(guī)律，會(huì)得到高收入;而技能很少又沒(méi)有特長(zhǎng)的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們的工資是很低的——可能低到無(wú)法生活的水平。政府在收入再分配上的重要作用，就是把高收入階層的收入轉(zhuǎn)移一部分給收入低的人群?！?〕

　　農(nóng)村中的老年人年老體弱，失去了勞動(dòng)能力，對(duì)他們的養(yǎng)老問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)著不可推卸的職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題主要是以家庭養(yǎng)老為主，財(cái)政介入很少。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這一傳統(tǒng)模式難以為繼。從家庭養(yǎng)老方式來(lái)看，計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多，農(nóng)村小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能。同時(shí)，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)人口老齡化速度加快，據(jù)1990年的人口普查資料顯示，我國(guó)農(nóng)村60歲以上老人7285萬(wàn)，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，并且每年以3%的速度遞增。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0%～17.7%，屆時(shí)，中國(guó)農(nóng)村將進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口跨地區(qū)或者城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模也在不斷加快和擴(kuò)大，而遷移者大多數(shù)是青壯年，這使得農(nóng)村老年人口的生活保障成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題?！?〕財(cái)政必須進(jìn)入此領(lǐng)域，充當(dāng)補(bǔ)位的角色。

　　一、增加政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出，讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，客觀上要求國(guó)家財(cái)政加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的缺陷。而我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重近年來(lái)卻一直呈下降趨勢(shì)。1995年～2003年分別為8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%、7.7%、7.2%和7.1%，1998年提高到10.7%，是由于國(guó)家發(fā)行債券所致?！?〕1998年，國(guó)家發(fā)行1000億元債券，用于與農(nóng)業(yè)有關(guān)的資金350億元，主要用于長(zhǎng)江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程、蓄洪區(qū)建設(shè)、移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等，直接用于農(nóng)業(yè)的只有20億元。農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例，前者僅為后者的1/2至1/3，與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用極不相稱。

　　同時(shí)，在財(cái)政支農(nóng)份額逐年降低的情況下，國(guó)家財(cái)政來(lái)自農(nóng)業(yè)的稅收收入?yún)s大幅度增長(zhǎng)。特別是實(shí)施分稅制改革后，由于農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅被劃歸地方稅種，激發(fā)了地方政府在這些方面加強(qiáng)稅收征管工作的積極性，從而造成農(nóng)業(yè)各稅收入的快速增長(zhǎng)。在分稅制改革后最初的5年間，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出僅增加了68%，而農(nóng)牧業(yè)稅收增加了近2倍，比農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)幅度高出近1倍。1993年，全國(guó)農(nóng)業(yè)各種稅為125.74億元，1998年增加到398.8億元，平均每年凈增54.6億元，2003年增加到871.8億元?！?〕

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度逐步從過(guò)去的“單位保障制”隱退，但與此同時(shí)，城市社會(huì)保障卻得到了前所未有的發(fā)展。從城鎮(zhèn)整體上講，城鎮(zhèn)居民比過(guò)去得到了更可靠、更安全、更平等的社會(huì)保障。因此，在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民間社會(huì)保障的不公平狀況不僅依然保持，而且有所加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年，全國(guó)社會(huì)保障支出1103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占支出總數(shù)的88.6%，農(nóng)村僅支出126億元，占總?cè)丝?5%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出僅占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)總支出的11%，而占總?cè)丝?5%的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障費(fèi)支出卻占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)的89%;城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差將近30倍?！?〕

　　目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒(méi)有正規(guī)的社會(huì)保障體系，中國(guó)農(nóng)民仍以家庭自我保障為主，只有10%的農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。這種狀況使得農(nóng)民不敢大量投入農(nóng)業(yè)和教育，甚至違背計(jì)劃生育政策固守“多子多福”陋習(xí)。部分地區(qū)人口數(shù)量過(guò)多、增長(zhǎng)過(guò)快、素質(zhì)偏低等諸因素嚴(yán)重阻礙了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民解決溫飽、脫貧致富的步伐。

　　因此，僅僅是出于校正城鄉(xiāng)之間分配不均等目的以及貫徹落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策，也應(yīng)該將建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)放在農(nóng)村，通過(guò)增加對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出而使政府投資向鄉(xiāng)村傾斜。這也是國(guó)家貫徹“以人為本”思想，對(duì)農(nóng)民的人文關(guān)懷的體現(xiàn)。

　　二、構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政制度

　　農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，其基金的籌集應(yīng)以個(gè)人為主、集體為輔、國(guó)家支持為原則。由于財(cái)力的限制以及為了避免大包大攬帶來(lái)的低效率弊端，國(guó)家不可能承擔(dān)過(guò)多的財(cái)政責(zé)任，但這并不意味著國(guó)家不承擔(dān)任何財(cái)政責(zé)任。尤其是在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展初期，各級(jí)財(cái)政更應(yīng)根據(jù)不同的對(duì)象給予不同程度的支持。財(cái)政在為參保農(nóng)民提供資金扶持時(shí)，按照農(nóng)民交費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，并堅(jiān)持多交多補(bǔ)、少交少補(bǔ)、不交不補(bǔ)的補(bǔ)助原則;在養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)，實(shí)行“多交費(fèi)，多受益”的原則，這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性和自覺性。