【摘要】 在城市的迅速發(fā)展過程中，現(xiàn)狀自然分布的村莊已成為城市建設(shè)和發(fā)展的瓶頸。隨著項目的入駐，需要進行合村并城，整合用地，優(yōu)化土地的使用價值，深化落實上位規(guī)劃及相關(guān)政策要求，推進城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。本文以鄭州國際物流園區(qū)為例，嘗試從實施操作角度出發(fā)，探討更加有效的合村并城工作機制，推進城鄉(xiāng)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化進程。

　　【關(guān)鍵詞】 合村并城 失地農(nóng)民 實施措施

　　合村并城是為了推進城市新發(fā)展區(qū)的開發(fā)建設(shè)，保障村民安置后生活質(zhì)量提升和總體經(jīng)濟收入不降，將建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊進行拆遷統(tǒng)一安置的一個系統(tǒng)工程。合村并城，有利于完善城市功能，提高區(qū)域綜合競爭力;有利于提升城市建設(shè)水平和城市現(xiàn)代化形象;有利于整合利用土地資源，讓有限的土地、生態(tài)資源充分發(fā)揮經(jīng)濟效益和社會效益;有利于優(yōu)化資源配置，節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資;有利于提高遷并村莊農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平;有利于增強群眾文明意識，促進社會和諧，保障群眾共享城市改革發(fā)展和文明進步成果。

　　一、 園區(qū)基本情況

　　鄭州國際物流園區(qū)(以下簡稱園區(qū))于2010年9月成立，是河南省打造鄭州國際物流中心城市規(guī)劃的核心區(qū)域。目前，園區(qū)內(nèi)已有大量企業(yè)簽約入駐，但城市建設(shè)基本上還處在起步階段。現(xiàn)狀自然分布對的村莊占用著園區(qū)大部分土地，另外，村莊內(nèi)居住環(huán)境差、用地建設(shè)管理水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施不完備、安全隱患多等問題給城市建設(shè)發(fā)展帶來很多不利因素?，F(xiàn)狀村莊極大地制約著園區(qū)的城市建設(shè)和管理。隨著項目的入駐，需要進行合村并城，整合用地，優(yōu)化土地的使用價值，推進園區(qū)的開發(fā)建設(shè)。  

　　二、 合村并城必要性

　　1、區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要

　　“十二五”期間，是我國全面建設(shè)小康社會的重要發(fā)展階段，也是中央提出區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要時期。城市新區(qū)的建設(shè)發(fā)展過程，就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程。當(dāng)前快速城市化過程中，擬開發(fā)范圍內(nèi)的現(xiàn)狀村莊影響到新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。“合村并城”，對現(xiàn)有村莊實施改造，打破城鄉(xiāng)二元管理體制，是推動城鎮(zhèn)化及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要手段，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效途徑。

　　2、產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要

　　園區(qū)被定位為先進制造業(yè)及物流產(chǎn)業(yè)基地，目前已有越來越多的企業(yè)計劃入駐，但是園區(qū)內(nèi)的城市建設(shè)尚處在起步階段。從招商引資角度來講，現(xiàn)狀自然分布的村莊已成為園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的瓶頸。另外，村莊內(nèi)居住環(huán)境差、用地建設(shè)管理水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施不完備、安全隱患多等問題給城市建設(shè)發(fā)展帶來很多不利因素。因此，在城市建設(shè)初期，開展合村并城工作的重要性和緊迫性顯得尤為突出。

　　3、村莊自身更新的需要

　　園區(qū)的建設(shè)發(fā)展促使開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民生活方式城市化，也使得他們的消費支出被動提高，這進一步加劇了失地農(nóng)民生活的困難程度。同時，園區(qū)內(nèi)大型物流、工業(yè)項目的開發(fā)建設(shè)勢必帶動村莊的改造更新，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚也將帶來大量的就業(yè)崗位和生活服務(wù)需求。合村并城是農(nóng)村經(jīng)濟、政治體制改革不斷深化的必然趨勢，村莊在并城后成為新型城市社區(qū)，通過為產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供配套服務(wù)，如出租宿舍、配套商業(yè)服務(wù)等，帶來顯著的效益，解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問題，增加了農(nóng)民的收入?，F(xiàn)狀村莊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與園區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展存在較大的矛盾，迫切需要通過自身的更新滿足園區(qū)的發(fā)展需要。

　　三、 合村并城實施措施

　　1、以政府主導(dǎo)，村民積極參與改造

　　村莊安置應(yīng)以政府為主導(dǎo)，從園區(qū)規(guī)劃、村民的拆遷補償、安置區(qū)土地劃撥等方面進行深入細(xì)致的工作，充分考慮社會的綜合利益，整合各職能部門，調(diào)配各部門的資源，最大限度的保障村民權(quán)益。同時讓村民積極參與，有利于化解村民的阻力，消化由拆遷引起的社會矛盾。政府主導(dǎo)和村民參與兩者相互結(jié)合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，統(tǒng)籌村莊拆遷安置。

　　2、以建立公平合理的征地補償制度、保證補償資金足額到位作為失地農(nóng)民補償安置的出發(fā)點

　　征地補償金作為失地農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此，建立公平合理的征地補償制度、保證補償資金足額到位是實現(xiàn)失地農(nóng)民“可持續(xù)生計”的一個重要步驟。

　　3、以引導(dǎo)農(nóng)民用好用活土地征用補償金，形成長效收益機制作為失地農(nóng)民補償安置的關(guān)鍵

　　失地農(nóng)民對土地征用補償金的合理利用是實現(xiàn)“可持續(xù)生計”關(guān)鍵，而這有賴于各級政府的積極扶植和引導(dǎo)。因此各級政府應(yīng)有針對性的采取措施，從政策上引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民利用手中的補償金進行資產(chǎn)積累和投資，確保失地農(nóng)民用好用活土地征用補償金，創(chuàng)造長遠(yuǎn)的經(jīng)濟效益，以保障失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計”和社會穩(wěn)定。

　　引導(dǎo)失地農(nóng)民用好用活土地征用補償金，形成長效收益機制，一是有利于解決好失地農(nóng)民及子孫后代的長久生活保障問題，讓土地征用補償金“以錢生錢”，使農(nóng)民失地不失利，仍獲得長期的經(jīng)濟收益，使失地農(nóng)民得到長期生活保障，解決后顧之憂;二是化解當(dāng)前的就業(yè)壓力，有利于社會穩(wěn)定。各級政府必須充分認(rèn)識其重要意義，把引導(dǎo)失地農(nóng)民進行資產(chǎn)建設(shè)作為失地農(nóng)民補償安置的重要倡議內(nèi)容來做好。

　　4、以指導(dǎo)幫助失地農(nóng)民順利實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換作為失地農(nóng)民補償安置的重要環(huán)節(jié)

　　城市化的推進將會促進經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，但對失地農(nóng)民來說，兩個突出問題會給他們帶來階段性困難：一是城市化崗位創(chuàng)造的后發(fā)性與農(nóng)民就業(yè)需求的即時性矛盾，城市化推進中一下子消化和容納“轉(zhuǎn)崗"出來的大量農(nóng)民顯得有些困難;二是失地農(nóng)民在新的環(huán)境和條件下就業(yè)觀念、求職能力和上崗技能上有一個適應(yīng)期，使“失土”同時即“失業(yè)”的情況既普遍又難以在短時間內(nèi)消除。失地農(nóng)民應(yīng)服從于城市化推進的要求，政府要授之以新的生產(chǎn)資料和生活資料，有機配置有限的城市就業(yè)崗位，使城市化與農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民就業(yè)與失業(yè)的矛盾得到轉(zhuǎn)化和協(xié)調(diào)，針對失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)移方式、途徑和特點，作出相應(yīng)的制度安排。

　　就業(yè)是民生之本。要切實保障他們的基本生活，根本的出路在于失地農(nóng)民能夠順利實現(xiàn)在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的再就業(yè)。在制定失地農(nóng)民安置補償政策措施時，要注重加大解決失地農(nóng)民就業(yè)的政策，以使各級政府充分發(fā)揮各自的職能，全力支持失地農(nóng)民再就業(yè)。

　　5、以為失地農(nóng)民建立完善的社會保障機制作為失地農(nóng)民補償安置的基石

　　土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。失去土地的農(nóng)民，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民。在當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系普遍薄弱、難盡人意的現(xiàn)狀下，由于失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，原有的依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊，部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，影響城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。近年來為失地農(nóng)民建立社會保障日益受到重視，各地政府做了許多積極有益的探索，為失地農(nóng)民建立較為完善的社會保障機制，既是社會公正的體現(xiàn)，也是政府職責(zé)所在。

　　6、農(nóng)村集體土地要納入一級土地開發(fā)市場管理范疇，加強房地產(chǎn)市場管理，避免園區(qū)內(nèi)村莊的無序建設(shè)和蔓延

　　強化城市規(guī)劃管理，停止現(xiàn)狀村莊內(nèi)一切影響下一步改造的建設(shè)活動，加強規(guī)劃方面的控制，禁止現(xiàn)狀村莊內(nèi)的亂批亂建行為，防止園區(qū)內(nèi)村莊的無序建設(shè)和蔓延。一是加強農(nóng)村土地使用管理,對城市建設(shè)征地過程中及近期列入城市建設(shè)范圍內(nèi)村莊的集體所有土地,提前納入城市規(guī)劃管理及城市建設(shè)管理的范疇;二是政府應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任,關(guān)注城市發(fā)展的社會問題。政府在城市擴展過程中,與失地農(nóng)民及其村集體合作建立起合法、規(guī)范、有序的城市租房供應(yīng)機制。

　　7、適時進行鄉(xiāng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變，在改造中逐步實施村莊向居委會的轉(zhuǎn)化

　　若使村莊改造健康穩(wěn)步推進，首先應(yīng)對村莊進行改制，將農(nóng)村村民改為城市居民，將村民委員會改為居民委員會，村莊改為城市社區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢旌辖?jīng)濟或股份經(jīng)濟，將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。通過改制使村莊徹底融入城市，納入城市一體化管理軌道。同時把村莊安置同園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，以達到規(guī)劃有序、科學(xué)一體化發(fā)展的目標(biāo)。