摘要：超大城市有限的城市公共供給能力與日益增長的公眾權(quán)力需求和利益訴求相矛盾，導(dǎo)致空氣污染、交通堵塞等一系列城市問題，亟需由單一管理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式，為公眾提供合理訴求渠道，聽取公眾意見，從而實(shí)現(xiàn)十九大報告中所提出的超大城市決策有效化、治理精細(xì)化目標(biāo)。通過分析城市治理公眾參與的演變歷程，論證公眾參與的必要性，分析我國超大城市治理公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析現(xiàn)存的個體參與及組織化發(fā)展不足、制度保障措施較模糊等存在問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

　　關(guān)鍵詞：超大城市;城市治理;公眾參與;演變歷程;對比分析

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃》(原：好運(yùn))(月刊)，雜志作為中國城市規(guī)劃協(xié)會會刊，是由復(fù)旦大學(xué)和上海文化出版社聯(lián)合主辦的綜合性學(xué)術(shù)期刊，2017年3月起正式發(fā)行。

　　引言

　　超大城市作為我國人口規(guī)模最大的城市類型，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都具有極大的區(qū)域輻射力和帶動作用。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型帶來了超大城市整體結(jié)構(gòu)性變化，同時快速發(fā)展所需與實(shí)際管理水平的不匹配也導(dǎo)致空氣污染、交通擁擠、資源匱乏等城市問題日益嚴(yán)重，超大城市亟需提升現(xiàn)有的治理模式和治理水平。另一方面，信息時代與權(quán)利時代的到來、利益主體的多元化促使公眾形成權(quán)利主體意識，社會各成員對精神、意義和價值的追求隨著城市現(xiàn)代化程度和社會整體財富的提高而不斷升級，公眾越來越渴望擁有在所屬城市公共供給方面的利益訴求表達(dá)權(quán)。人口規(guī)模等級越大，政府公共部門職能的有限性與現(xiàn)實(shí)城市問題的緊迫性、公眾訴求的渴望性之間的矛盾就越突出。完善城市治理體系是解決矛盾的有效途徑，Gustafsson U、Driver S認(rèn)為公眾參與就是作為解決政策制定和執(zhí)行方面缺陷的可行辦法而誕生的。

　　未來學(xué)家丹尼爾·貝爾在關(guān)于社會的論述中認(rèn)為，“社會可以分為社會結(jié)構(gòu)、政體和文化等3個部分，每方面根據(jù)相應(yīng)的中軸原理進(jìn)行，社會結(jié)構(gòu)的中軸原理是經(jīng)濟(jì)化，現(xiàn)代政體的中軸原理是參與管理，文化方面的中軸原理是自我實(shí)現(xiàn)”。[2]以上的3個部分都與公眾參與密切相連，有效的公眾參與是構(gòu)建良好城市治理體系的重要組成。對公眾參與城市治理進(jìn)行現(xiàn)狀分析是判斷參與程度能否達(dá)到預(yù)期要求的必要途徑。

　　H Hu認(rèn)為公眾參與還存在缺乏必要的法律保護(hù)、公眾參與的社會治理體系建設(shè)滯后等問題。[3]Gera W分析了菲律賓環(huán)境治理中的公眾參與，認(rèn)為雖有強(qiáng)大的體制設(shè)計，但實(shí)際參與的制度化程度較低，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)自治。他認(rèn)為問題的關(guān)鍵因素是該國社會團(tuán)體在公共審議和互動方面存在薄弱，約束了與政府機(jī)構(gòu)合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美兩國頁巖氣治理領(lǐng)域中公眾參與的機(jī)會以及對社會的影響，發(fā)現(xiàn)盡管存在參與的言論和程序，但實(shí)際對決策的影響微不足道。認(rèn)為所觀察到的治理機(jī)制中公民參與的機(jī)會很少，缺乏社會公正和程序公正。[5]針對我國城市公共管理模式由管控型向治理型轉(zhuǎn)變背景，對超大城市治理公眾參與演變歷程進(jìn)行總結(jié)、對比、分析，能夠?yàn)橹卫砟Ｊ睫D(zhuǎn)型提供對策建議。

　　一、超大城市治理公眾參與的演變歷程

　　(一)國外城市治理公眾參與的起源與變遷

　　11世紀(jì)左右的歐洲公民大會，是公眾參與城市治理最早的適用形式，許多歐洲國家通過全體市民參加的公民大會來進(jìn)行城鎮(zhèn)治理，不僅能確定官員的選舉和錄用，還能制定公眾參與的具體權(quán)力。20世紀(jì)60年代后，這些歐洲國家不斷進(jìn)入后工業(yè)社會，伴隨經(jīng)濟(jì)的廣泛影響，其公眾參與治理的多元化、社會平等思想也得到廣泛傳播。

　　隨后因自由主義和民權(quán)運(yùn)動思想對社會的積極影響，以及單一城市管理模式出現(xiàn)的城市弊病，產(chǎn)生了1970年歐洲的多元化運(yùn)動。提出生態(tài)、社區(qū)、性別、環(huán)保、消費(fèi)權(quán)、工人所有權(quán)、行業(yè)工會等領(lǐng)域的多種目標(biāo)，這些運(yùn)動雖在具體內(nèi)容上不同，但其目標(biāo)一致，均是為了在當(dāng)時西方的結(jié)構(gòu)化社會中，不懈追求民主參與和公眾自我管理。在多元化運(yùn)動的廣泛影響下，使得城市管理逐步向公眾開放。之后全球第三產(chǎn)業(yè)的急速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的快速增長、高新科技帶來的信息技術(shù)飛速提升、文化影響下的公眾工作生活方式不斷轉(zhuǎn)變，這些因素相互作用、相互影響，共同促使城市由傳統(tǒng)封閉社會轉(zhuǎn)向主體緊密聯(lián)系的開放性社會。

　　由于城市內(nèi)各種資源、信息高度集聚，主體范圍日益擴(kuò)大、利益訴求愈加復(fù)雜的多方利益主體交互產(chǎn)生更加復(fù)雜的交往行為。根據(jù)西方學(xué)者總結(jié)的城市治理理論，現(xiàn)代的西方治理結(jié)構(gòu)是政府與市民形成的雙方“委托——代理”模式。市場經(jīng)濟(jì)、非政治公共組織這兩大市民社會體系，分別代表了基礎(chǔ)自治與法律道德調(diào)節(jié)。城市治理就是政府和市民在市場經(jīng)濟(jì)框架中，互相進(jìn)行信息傳遞來共同決策城市發(fā)展管理具體事項(xiàng)的過程。政府公共部門的定位是為服務(wù)公眾自治體系的行政機(jī)構(gòu)，在以市民社會為基礎(chǔ)的現(xiàn)代民主政治架構(gòu)中提供公共設(shè)施、公共服務(wù)等公共行為。從國外城市治理公眾參與的起源和逐漸變遷過程來看，公眾參與城市治理是公眾權(quán)利意識表達(dá)的必然途徑，是隨著城市發(fā)展大趨勢順應(yīng)而生的社會機(jī)制。

　　(二)我國城市治理公眾參與發(fā)展歷程

　　我國治理模式從新中國成立以來，經(jīng)歷了極大轉(zhuǎn)變，由初期的統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向管理型，再由管理型逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型。在整體治理模式轉(zhuǎn)變的背景下，公眾參與按照參與規(guī)模、參與意愿和參與制度等要素的差異，大致分為三個階段，分別為動員參與、自發(fā)參與和理性參與階段。

　　1.動員參與階段

　　群眾路線作為政策管理中公眾參與理念的高度凝練，一直作為根本理念所提倡。新中國成立之后我國建立了人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、多黨合作制度以及各民主團(tuán)體，提供了一系列參與平臺。政策制定者還將群眾參與融入到我國理論建設(shè)、制度建設(shè)當(dāng)中。但群眾路線未能在上世紀(jì)50年代中期得到鞏固和發(fā)展，形成了計劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治型治理模式，公眾的參與意愿低、參與知識薄弱、參與能力不足、參與范圍狹小，多數(shù)的參與事件均是在動員和號召下發(fā)生的。