摘要：當(dāng)代中國的人口比古代中國大大增加了，1995年2月中國人口已經(jīng)達(dá)到12億;當(dāng)代中國的經(jīng)濟顯然比古代中國大大發(fā)展了。人口增長和經(jīng)濟發(fā)展兩個因素加在一起，就導(dǎo)致了當(dāng)代中國人口達(dá)幾十萬萬甚至上百萬、數(shù)百萬大城市的大量產(chǎn)生。

　　一、虛實交替的邏輯

　　中國歷來就是一個大國，由于既有的公共行政管理技術(shù)不足以使中央政府直接管理整個社會的公共事務(wù)，所以，中國政府歷來就是多層級的。派出機構(gòu)的設(shè)置和撤銷體現(xiàn)了中國政府體制的歷史悠久的一個矛盾，那就是政府層級和管理控制幅度之間的矛盾。

　　從歷史上來看，中國的地方政府自秦朝發(fā)明郡縣制以來，其基本結(jié)構(gòu)一直未作多大的變化。在歷史上，由于各級政府有效控制幅度的限制，實施郡縣制時，郡所屬的縣較少，但是中央政府所屬的郡就太多，為了減輕中央政府的行政負(fù)擔(dān)，中央政府經(jīng)常在郡之上設(shè)置州或道之類的派出機構(gòu)。后來郡縣制改為省縣制，于是中央控制幅度減少，而省的控制幅度增加，為了提高管理效率，省政府就不得不設(shè)置派出機構(gòu)來管理眾多的縣。派出機構(gòu)的職能一般均只具有督導(dǎo)職能，而不具有實設(shè)政府所具有的全面管理職能。雖說建立派出機構(gòu)的原意只是建立派出機構(gòu)，但實踐證明，派出機構(gòu)經(jīng)過一段時間后，總有實設(shè)化的趨勢，派出機構(gòu)的最后結(jié)果總是演變成實際上的實設(shè)政府。這是中國歷史的古老經(jīng)驗。

　　那么，為什么不把派出機構(gòu)設(shè)置為實設(shè)政府呢?根據(jù)筆者的看法，在理論上政府管理體制最適當(dāng)?shù)墓芾韺蛹壙赡苁侨?，整個國家的政府體制最后由三級政府組成，一是中央政府，二是省政府，三是基層政府。三級政府中，基層政府直接面向社會，中央政府統(tǒng)管全局，并負(fù)責(zé)對外事務(wù)，而省級政府則負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)中央與基層政府之間的關(guān)系。這樣做，有利于政府體制的順利運轉(zhuǎn)，有利于中央對地方的控制，也有利于地方民情的上述。但是，中國幅員遼闊，如果三級政府來管理，相對于公共事務(wù)的量和公共行政管理技術(shù)來看，總會有一級政府的管理幅度過寬，其解決的辦法自然只能是在上兩級政府的任一級政府設(shè)置派出機構(gòu)，來分擔(dān)一級政府對下級政府的督導(dǎo)職能。

　　建國后，中國政府體制基本框架仍然是三級制，縣政府是基層政府，省政府是中央與縣政府之間的中介政府。其他各級政府如大區(qū)政府不是成熟的政府，實行不久便撤銷了，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上也不是很成熟的政府，因為其機構(gòu)設(shè)置和職能配置方面，與成熟的政府均有相當(dāng)大的差距，并且在當(dāng)代中國相當(dāng)長時間內(nèi)是作為人民公社來處理的。在這一體制下，省政府管轄的縣數(shù)量眾多，造成行政監(jiān)督的困難，于是不得不在省與縣之間設(shè)置省政府的派出機構(gòu)，即地區(qū)行政公署。與此類似的是縣政府管理不了數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不得不讓區(qū)公所承擔(dān)行政監(jiān)督的責(zé)任。

　　行政監(jiān)督與行政領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上可以分離，但是兩者之間也有緊密的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)的貫徹需要監(jiān)督，而監(jiān)督往往使得監(jiān)督者擁有特定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從而也間接地?fù)碛辛诵姓I(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。由于這個緣故，地區(qū)行政公署設(shè)置以后，經(jīng)過一段時間的實踐，通過分擔(dān)省政府的行政督導(dǎo)權(quán)而在實際上分擔(dān)了省政府在本行署轄區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，有著向?qū)嵲O(shè)政府發(fā)展的自然趨勢。到八十年代以后，地市合并或市管縣體制的推行，這一政府本身可能就是對地級政府不斷加強的實設(shè)化趨向的認(rèn)可。

　　除了這一自然的趨勢以外，就當(dāng)代中國來說，導(dǎo)致地區(qū)行政公署實設(shè)化的還有體制上的原因。一是計劃體制的實施，社會經(jīng)濟事務(wù)完全由政府直接管理，經(jīng)濟的發(fā)展必然導(dǎo)致政府機構(gòu)的全面膨脹;二是在計劃體制的條塊管理體制下，省級政府要求上下對口設(shè)置專業(yè)管理機構(gòu)，地區(qū)行署雖是省政府與縣政府之間受省政府所托監(jiān)督縣政府的派出機構(gòu)，但是在條塊體制的雙向要求之下，也不得不依據(jù)對口管理的原則，像實設(shè)政府那樣設(shè)置種種專業(yè)行政管理機構(gòu)，并履行相應(yīng)的管理職能。于是，地區(qū)行政公署就變成了實際上的一級政府。

　　因此，行政監(jiān)督權(quán)的行使必然導(dǎo)致派出機關(guān)實設(shè)化的，而計劃體制的條塊結(jié)構(gòu)也推波助瀾，于是派出機構(gòu)變成了實設(shè)的政府。派出機關(guān)實設(shè)化造成三級政府體制的蛻化為四級政府體制，因此要設(shè)法避免實設(shè)化。這就是當(dāng)代中國地區(qū)行政公署法律地位和實際地位不動不羈的最基本的邏輯思路。

　　這一邏輯是阻礙地區(qū)行政公署實設(shè)化的主要因素。從經(jīng)濟角度來看，就是地區(qū)行署實設(shè)化和虛設(shè)化均有成本收益比較的優(yōu)劣。過于實設(shè)化，容易導(dǎo)致三級體制的蛻化，而過于虛設(shè)化，或者干脆不設(shè)，又容易出現(xiàn)中介政府控制失效的后果。最后的均衡不是地區(qū)行政公署在實際上趨向于實設(shè)化而未完全實設(shè)化，而在法律上則完全是虛設(shè)化的，但也不是純粹的派出機構(gòu)。

　　二、從城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治

　　據(jù)《中國統(tǒng)計摘要(1994)》提供的資料，到1993年底為止，中國城市數(shù)目已經(jīng)達(dá)到570個，其中直轄市3個，地級市196個，縣級市361個，城市人口(包括城鎮(zhèn)人口)達(dá)到了33351萬人。在過去，中國的城市發(fā)展主要體現(xiàn)在首都和各省級政府機關(guān)駐地城市?，F(xiàn)在，地區(qū)行署所在地以及許多縣政府所在地均得到了飛速的發(fā)展，從而崛起了一大批城市。根據(jù)世界城市發(fā)展的經(jīng)驗，也根據(jù)中國城市發(fā)展的實際需要，中國地方政府大家族中出現(xiàn)了眾多的城市政府成員。由于城市面臨的是城市管理，與農(nóng)村政府所面臨的公共事務(wù)有很大的不同，所以世界性的慣例是城鄉(xiāng)分治，城市自己組織政府，實行自我管理。建國后很長一段時期里，中國也一直實行城鄉(xiāng)分治的體制，在戶口管理上實行居民和農(nóng)民分類管理，在政府體制上則實行一般區(qū)域性地方政府和市鎮(zhèn)政府兩套體制。地級的城市政府作為省轄市管理城市事務(wù)，而機關(guān)同駐一城的行政公署則管理該城市周圍的農(nóng)村地區(qū)。

　　城市的發(fā)展導(dǎo)致省轄市數(shù)目的急劇增長，中國地級政府的實設(shè)化趨向開始表現(xiàn)為地級市的廣泛設(shè)置和市管縣體制的廣泛實施。進(jìn)入八十年代以后，通過縣改市、縣級市升格為地級市，地市合并、市管縣等改革，中國地級市政府僅在1992年和1993兩年里就增加了12個。地市合并、市管縣的改革，是城鄉(xiāng)合治的一種嘗試。它的理論基礎(chǔ)是以城市為中心來建立自然經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，發(fā)揮中心城市的龍頭作用，以城市帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，為最終消滅城鄉(xiāng)差別做好準(zhǔn)備。

　　但是，城鄉(xiāng)合治是否可行呢?現(xiàn)在許多人均認(rèn)為這是一個創(chuàng)舉，是一個大膽的改革實驗，是可行的。這一觀點在理論上需要認(rèn)真檢討，在實踐上需要認(rèn)真檢驗。因為從世界慣例來看，城鄉(xiāng)是分治的，這一慣例的形成自然有其道理。從中國目前的實踐來看，所謂城鄉(xiāng)合治，基本上仍然是板塊式的合治，而不是有機的一體化合治。因為城市和鄉(xiāng)村的生活是完全不同的領(lǐng)域，城市事務(wù)和鄉(xiāng)村事務(wù)有著質(zhì)的不同，城市生活具有很大的公共性，沒有公共設(shè)施，城市居民一天也活不下去，城市事務(wù)地理分布集中、公務(wù)密集、經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚、管理手段先進(jìn)、管理人才濟濟，需要并且也有可能由市政府直接集中管理，而區(qū)政府和街道辦事處只是市政府區(qū)域性的輔助制度。農(nóng)村生活具有很大程度的私人性，鄉(xiāng)民們自己生產(chǎn)，自己消費，用水、衛(wèi)生設(shè)施、生活環(huán)境等方面的公共性遠(yuǎn)不如城市生活，農(nóng)村事務(wù)地理分布分散、公務(wù)不集中、管理技術(shù)手段落后(如電就不如城市普及)、經(jīng)濟基礎(chǔ)也相對落后、管理人才相對缺乏，所以需要并且也必須由區(qū)域性政府分級管理。這也許是城鄉(xiāng)合治必須有市管縣體制為輔助的根本原因吧。

　　因此，市管縣體制的成功與否可能是城鄉(xiāng)合治是否成功的關(guān)鍵。從現(xiàn)實來看，市管縣體制面臨著巨大的困難。根據(jù)刁田丁先生等在《中國地方國家機構(gòu)概要》一書中的觀點，市管縣體制展現(xiàn)了中國歷史上新的城鄉(xiāng)合治的前景，但是，數(shù)百萬人口的鄉(xiāng)村區(qū)域和千頭萬緒的城市區(qū)域的浩繁事務(wù)，給這種行政管理體制造成了城市和鄉(xiāng)村兩個不同的工作對象和工作重心。管縣市政府所面臨的管理工作的復(fù)雜性和困難，是一般市政府和地區(qū)行政公署所不曾有過的。實踐證明，這種行政體制如果要健康發(fā)展，特別需要處理好如下幾個問題：

　　一是要合理確定管縣的幅度。市管縣首先是以城鄉(xiāng)間經(jīng)濟聯(lián)系為基礎(chǔ)，也就是以一定經(jīng)濟區(qū)劃與行政區(qū)劃的統(tǒng)一為前提。這就要求在一定的地理條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通通訊條件和適當(dāng)比例的城鄉(xiāng)人口、長期的政治歷史聯(lián)系和廣大干部群眾的意向之下確定管理幅度。大城市市管縣過少和小城市管縣過多，都會在經(jīng)濟上和行政上否定市管縣的積極作用。

　　二是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的組成人員特別需要具有兼理城鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)。在市地分設(shè)的情況下，城鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)分別以工業(yè)和農(nóng)業(yè)為重點，管理目標(biāo)單一、集中和統(tǒng)一。地市合并或地改市，形成城鄉(xiāng)一體、亦工亦農(nóng)的局面，這就要求政府機構(gòu)成員同時具有領(lǐng)導(dǎo)城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的素質(zhì)，要求改變過去單純領(lǐng)導(dǎo)城市和工業(yè)、商業(yè)或單純領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)工作作風(fēng)與工作習(xí)慣;同時要求把城鄉(xiāng)兩方面的工作視為相互聯(lián)系的整體，做到兩者兼顧。

　　三是要注意建立和健全適應(yīng)市管縣體制的工作體制，城鄉(xiāng)行政管理體制統(tǒng)一于一市之內(nèi)，既加強了二者之間相互聯(lián)系，同時又要照顧二者之間的不同發(fā)展規(guī)律。這就要求雙方有適當(dāng)?shù)姆止すぷ黧w制與工作制度，保證領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和職能機構(gòu)經(jīng)常深入實際，掌握城鄉(xiāng)雙方的特點，從實際出發(fā)部署自己的行政程序。

　　四是要特別注意建立穩(wěn)定和統(tǒng)一的城郊和轄縣行政機構(gòu)體系。市管縣在經(jīng)濟發(fā)展與行政管理兩方面優(yōu)越性的發(fā)揮，不僅需要一個城鄉(xiāng)合治的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，尤其需要一個規(guī)范化城郊及轄縣機構(gòu)系統(tǒng)。否則，市管縣體制就沒有穩(wěn)定的渠道實現(xiàn)對農(nóng)村各項事業(yè)的行政管理體制和傳遞行政信息與反饋信息。五是要注意搞好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。防止和克服市刮縣現(xiàn)象發(fā)生，也防止和克服單純指望城市經(jīng)濟支援的依賴思想。

　　因此，管縣的地級市集城鄉(xiāng)兩種不同的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、生活方式于一體，種種非一致性的因素，使市政府領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的決策動機多樣化、復(fù)雜化，這就要求決策思考脫離以往城區(qū)決策與鄉(xiāng)區(qū)決策的單一模式，而在一體化的層次，進(jìn)行全方位的思考與平衡的選擇，追求同時有利于城鄉(xiāng)雙方的合理的科學(xué)的方案。

　　管縣的幅度、領(lǐng)導(dǎo)人兼縣城鄉(xiāng)管理的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)、發(fā)展過程中城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾，均是市管縣體制所面臨的艱巨的挑戰(zhàn)。在應(yīng)戰(zhàn)過程中，當(dāng)代中國的地級市政府基本上仍然分兩手抓，一只手抓農(nóng)村經(jīng)濟，另一只手抓城市建設(shè)。市管縣體制是地級市城鄉(xiāng)合治的配套行政體制，其目的是通過管縣的市以城市經(jīng)濟的優(yōu)勢來帶動縣域農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。由于市管縣體制在實踐上存在著很大的難度，所以城鄉(xiāng)合治的體制在實際上成效甚微。據(jù)筆者的調(diào)查，城鄉(xiāng)合治的地級市政府其機構(gòu)設(shè)置基本上可以清晰地分成兩套，一是城市管理，二是農(nóng)村管理，兩者之間基本上仍然處于互不相關(guān)的狀態(tài)。從經(jīng)濟角度來看，當(dāng)代中國地方政府仍然是地方經(jīng)濟發(fā)展的組織者、推動者和投資者，沒有地方政府的努力，地方經(jīng)濟的發(fā)展是不可能的。在經(jīng)濟起步階段，行政體制上的城鄉(xiāng)合治勢必導(dǎo)致經(jīng)濟上的重城輕鄉(xiāng)。八十年代末以來，農(nóng)村經(jīng)濟增長緩慢，這與全國普遍實行城鄉(xiāng)合治，實行市管縣以及類似的縣改市改革，不無關(guān)系。而一向以農(nóng)村經(jīng)濟為主的地市級政府，在地改市后其職能基本上無多大變化。比如河北省廊坊地區(qū)行署成為地級市以后，基本上仍然是一個農(nóng)村型的政府，因為其駐地安次市在八十年代初轉(zhuǎn)為縣級市，作為城市的歷史很短，城市建設(shè)剛剛起步，城市經(jīng)濟在整個地區(qū)經(jīng)濟中不占重要地位。在這種情況下，廊坊市政府在很大程度上仍然是地區(qū)行政公署，其不同之處不過是廊坊市在法律上完全實設(shè)化了。不僅如此，廊坊市是新建市，市政建設(shè)基礎(chǔ)差，新建任務(wù)重，必須對市政建設(shè)投入大量的資源，在資源總量一定的情況下，對市政建設(shè)投資的增加勢必影響對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的投入，其結(jié)果就是中心城市不是帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而是削弱農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。所以，我的看法是城鄉(xiāng)不應(yīng)該合治，市管縣體制僅僅適用于城市經(jīng)濟一體化了的城郊地區(qū)，而在與城市經(jīng)濟未形成一體化的農(nóng)村地區(qū)，完全實行區(qū)域性的農(nóng)村政府體制。當(dāng)然，這一體制變革有賴于中國政府層級體制的結(jié)構(gòu)性變革。

　　從整個體制背景來看，當(dāng)代中國政府體制有八個層次，也就是中央、省區(qū)、計劃單列市、地市、縣市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。其中計劃單列市為副省級，是八十年代剛剛設(shè)立的，其目的是突出中心城市在區(qū)域經(jīng)濟中的龍頭作用，加強中央政府對中心城市的領(lǐng)導(dǎo)。地區(qū)行政公署是省的派出機關(guān)，現(xiàn)在正在逐漸通過地改市以及地市合并等改革措施變成地級市。區(qū)公所通過并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)改革正在逐漸撤銷。村民委員會雖然在憲法意義上是村民自治組織，并且其工作人員工資、編制等均不在政府體制里，但在實踐上仍有著一級政府的功能，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系仍然是上下級政府之間的關(guān)系。

　　這一政府體制中間層次過多，管理成本昂貴，辦事效率低下。這已經(jīng)成為人們的共識，但其之所以存在并非是毫無原因的，它的存在可能與中國政府公務(wù)量大、公共行政管理技術(shù)落后、每一層級的政府有效領(lǐng)導(dǎo)和控制幅度有限等因素有很大的關(guān)系。中國政府公務(wù)量大，與計劃經(jīng)濟體制有很大的關(guān)系因為計劃經(jīng)濟體制需要政府全面介入經(jīng)濟生活，公務(wù)重、技術(shù)手段又不夠現(xiàn)代化，就需要多層分級管理。這是中國政府體制的過去?，F(xiàn)在，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市民社會的發(fā)達(dá)，中國政府的職能勢必越來越弱化，計劃實施和監(jiān)督執(zhí)行型的政府將會為服務(wù)管理型的政府所取代，政府公共事務(wù)的減少，必然導(dǎo)致社會自治的發(fā)展。社會自治的發(fā)展就會減輕政府的責(zé)任，減輕政府的事務(wù)，從而使得政府的管理幅度有可能因公共事務(wù)的減少而大大擴展。政府的縱向?qū)蛹壱惨虼硕梢詼p少。而現(xiàn)代公共管理技術(shù)的發(fā)展(如電子計算機化等)則為各級政府?dāng)U大有效領(lǐng)導(dǎo)和管理幅度提供了技術(shù)保證。管理幅度的增大，縱向?qū)蛹壘蜁虼硕鴾p少?？v向?qū)蛹壍臏p少，首先就要撤銷派出機關(guān)性質(zhì)的政府。派出機關(guān)的撤銷、城鄉(xiāng)的分治、社會自治的發(fā)展，這勢必導(dǎo)致中國政府體制的結(jié)構(gòu)性的變革。

　　這一結(jié)構(gòu)性變革成功的條件需要逐漸建設(shè)，是一個長期的過程。對此，我只能預(yù)料其最終可能的結(jié)果。從短期目標(biāo)來看，中國政府的層級結(jié)構(gòu)可以是中央政府—省區(qū)政府—地區(qū)行政公署和地級市政府—縣政府和縣級市政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五級，取消計劃單列市，或者轉(zhuǎn)變?yōu)橹陛犑?，或者變?yōu)槭≥犑?所有城市除了直轄市以外，分為地級市和縣級市，地級市由省政府管轄，縣級市則由地區(qū)行政公署監(jiān)督管轄，取消市管市體制，市管縣體制除郊區(qū)縣以外，也一律取消，改為由地區(qū)行政公署監(jiān)督管轄，由城鄉(xiāng)合治改為城鄉(xiāng)分治;制定單獨的城市政府組織法，賦予其必要的城市自治權(quán)，實行中國特色的城市自治。從長期變革的目標(biāo)模式來看，中國政府層級結(jié)構(gòu)將變?yōu)橹醒胝?mdash;省區(qū)政府—市縣政府三級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將變成基層自治組織。所有城市除直轄市外，均為省轄市，分為大、中、小城市，一律為市級，不再分為地級市和縣級市，按照市政管理的特點，實施城市和政府特有的市政管理體制，并賦予其完整意義上的城市自治權(quán)。在這一結(jié)構(gòu)模式中，地區(qū)行署已經(jīng)取消，地市級變成了一般的市，與縣級市同為擁有自治權(quán)的城市，中國政府層級結(jié)構(gòu)最終實現(xiàn)了三級政府體制的理想，到那時地級政府也就完成了自己的歷史使命，成為歷史考據(jù)的對象了。