城市是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，城市化是生產(chǎn)力提高和社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高，城中村問(wèn)題日益凸出，嚴(yán)重影響全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升、城市功能的發(fā)揮和城市現(xiàn)代化的進(jìn)程。近年來(lái)，城中村問(wèn)題已經(jīng)成為城市政府、學(xué)術(shù)界等共同關(guān)注的棘手而重要問(wèn)題，本文將通過(guò)以貴陽(yáng)市為例，解析我國(guó)在城市化進(jìn)程中的“城中村”問(wèn)題。

　　一、“城中村”的概念

　　對(duì)“城中村”這個(gè)概念，許多學(xué)者從不同角度給出了自己的意見(jiàn)。李玉軍將“城中村”定義為“原位于城市邊緣近郊，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村居民聚集居住的村寨，在城市擴(kuò)展的過(guò)程中，這些村寨被擴(kuò)展的城市新區(qū)，城市建筑所包圍，在地域上已完全融入城市，但其人員及社會(huì)關(guān)系未能有機(jī)地融入城市，仍以土地及附著物為主要生活來(lái)源，行政管理方面也仍沿襲農(nóng)村管理體制的城中農(nóng)村化管理區(qū)域”。筆者比較贊同的一種觀點(diǎn)是學(xué)者謝志巋的說(shuō)法，他認(rèn)為“‘城中村’是急劇城市化過(guò)程中原農(nóng)村居住區(qū)域(包括土地、房屋等要素)、人員和社會(huì)關(guān)系等就地保留下來(lái)，沒(méi)有有機(jī)參與新的城市經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)布局，仍然以土地及土地附著物為主要生活來(lái)源，已觸及關(guān)系(地緣關(guān)系和血緣關(guān)系) 而不是以次級(jí)關(guān)系(業(yè)緣關(guān)系和契約關(guān)系) 為基礎(chǔ)形成的社區(qū)。”本文主要以貴陽(yáng)市作為研究對(duì)象，所以，根據(jù)2006年7月25日貴陽(yáng)市人民政府公布的《貴陽(yáng)市“城中村”改造暫行規(guī)定》中標(biāo)明，“城中村是指貴陽(yáng)市行政區(qū)域范圍內(nèi)，在地域上已經(jīng)進(jìn)入城區(qū)，但戶籍、土地權(quán)屬、行政管理體制、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式等方面仍然保留農(nóng)村體制的聚居村落。”

　　二、貴陽(yáng)市“城中村”概況

　　近年來(lái)隨著貴州省“工業(yè)強(qiáng)省”倡議的提出，作為省會(huì)城市的貴陽(yáng)市，其城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)，“城中村”問(wèn)題也越來(lái)越受政府和公眾關(guān)注。經(jīng)調(diào)查，在貴陽(yáng)三橋、宅吉、營(yíng)盤(pán)路等路段，以及貴陽(yáng)南明、云巖、白云等區(qū)及幾大出口均不同程度地存在“城中村”現(xiàn)象，它們主要分布在公路出口、城郊結(jié)合區(qū)域、大型工廠和學(xué)校周邊。貴州省國(guó)土資源部在2010年又批準(zhǔn)了云巖區(qū)、南明區(qū)、花溪區(qū)、烏當(dāng)區(qū)、白云區(qū)、小河區(qū)城市建設(shè)用地1207.6503公頃，其中新增建設(shè)用地893.6599公頃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用778.348公頃、占用耕地554.8381公頃;隨著貴陽(yáng)市城建面間的不斷擴(kuò)大，農(nóng)用地被征用了但村還在，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民仍然是生活在那里，并保留有部分供其建房居住的宅基地和集體自留建設(shè)用地，且隨著周圍農(nóng)用地的逐步被征用而漸漸被城市包圍，形成了“城中有村、村中有城、城市包圍農(nóng)村”的新格局。

　　三、貴陽(yáng)市“城中村”存在的問(wèn)題

　　從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，絕大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺潜厝坏?，只是一個(gè)時(shí)間早晚的問(wèn)題。“城中村”作為城市的一塊錮瘤，對(duì)城市的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)了嚴(yán)重影響，改造“城中村”已迫在眉睫，目前貴陽(yáng)市“城中村”主要存在以下問(wèn)題：

　　(一)土地利用問(wèn)題

　　由于“城中村”用地管理混亂，國(guó)有土地與集體土地、農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地混淆不清，用地性質(zhì)隨意改變，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，導(dǎo)致土地利用率和產(chǎn)出率低下。如貴陽(yáng)市以中心城區(qū)現(xiàn)有的29個(gè)“城中村”居住用地進(jìn)行測(cè)算，210個(gè)自然村寨或村民點(diǎn)平均人均用地面積高達(dá)148平方米/人，是貴陽(yáng)市城區(qū)居民人均居住面積的4. 2倍，但“城中村”村民的居住水平和居住環(huán)境卻遠(yuǎn)不如城區(qū)居民,連起碼的采光、通風(fēng)、消防、衛(wèi)生條件都達(dá)不到，“城中村”破壞了城市土地利用的整體性，不能高效、合理、集約化利用土地，造成了城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　(二)居住環(huán)境問(wèn)題

　　由于房屋密度高，室內(nèi)的采光通風(fēng)條件就比較差。違法違章建筑隨處可見(jiàn)，環(huán)境惡劣、垃圾淤泥到處都是。沒(méi)有基本的衛(wèi)生保證，村容、村貌一般都比較差，從生存環(huán)境上講不適宜居住。 “一線天”、“貼面樓”等城中村景觀的存在不僅破壞了城市風(fēng)貌，更為多種事故埋下隱患。并且，由于城中村依舊沿襲傳統(tǒng)的家庭經(jīng)濟(jì)模式，所以這些樓房都以單家獨(dú)戶為特色，各戶之間互不相聯(lián)，同時(shí)樓與樓間距極小，以至村內(nèi)建筑密度往往高達(dá)60%以上。

　　(三)基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題

　　“城中村”的基礎(chǔ)設(shè)施是與原來(lái)低密度的人口相適應(yīng)的，由于大量外來(lái)人口的入住，以及企業(yè)的開(kāi)辦，使給排水、道路、交通、電力、郵電通訊、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致污水橫流，垃圾亂倒，空氣質(zhì)量較差。近年來(lái)，雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施雖然有一定程度上的普及，但是還很不完善，除水、電外其他的基礎(chǔ)設(shè)施，在道路、電信、排水、煤氣管道等方面距離真正的城市標(biāo)準(zhǔn)還相差甚遠(yuǎn)，給居民生活帶來(lái)了很大的不便。

　　(四)社會(huì)管理問(wèn)題

　　貴陽(yáng)市“城中村”本地村民數(shù)量不大，大量居住于此的人口是外來(lái)暫住人口，外來(lái)暫住人口的比例常常高于本地人口，人口職業(yè)構(gòu)成情況較為復(fù)雜，具有來(lái)源廣泛、成分復(fù)雜、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。貴陽(yáng)市城中村村民受教育的程度普遍較周圍社區(qū)的城市居民低，使其很難融入所在的城市社區(qū)，給貴陽(yáng)市政府計(jì)生、治安管理造成很大的壓力。同時(shí)，由于這些地方房租都較便宜，外來(lái)打工者聚居這里，這些人沒(méi)有較高文化素質(zhì)，職業(yè)構(gòu)成和宗教信仰都十分復(fù)雜，加之缺乏有效的政府管理，因此這些地方多可能成為滋生“黃賭毒”和治安違法事件發(fā)生地，這些狀況阻礙了城市的健康發(fā)展。

　　(五)就業(yè)問(wèn)題

　　由于“城中村”村民受教育程度低，勞動(dòng)就業(yè)技能差，就業(yè)門(mén)路窄，就業(yè)觀念落后，“大錢(qián)掙不了，小錢(qián)又不愿掙”，安于現(xiàn)狀，80%以上的村民靠出租房屋過(guò)日子，這種生活方式和生活環(huán)境對(duì)村民及其后代帶來(lái)了不良的影響。當(dāng)今，主要還是要靠村民自謀職業(yè)，但村民素質(zhì)較低，很難找到適合自己的工作，即便是政府安排了一些就業(yè)機(jī)會(huì)，但由于長(zhǎng)期受到封建落后思想的束縛以及缺乏現(xiàn)代技術(shù)，難以適應(yīng)快節(jié)奏的工作方式，極容易下崗，因此“城中村”村民往往容易表現(xiàn)出游手好閑、不思進(jìn)取的狀態(tài)，這始終是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

　　四、“城中村”問(wèn)題的原因

　　(一)城市化進(jìn)程

　　在我國(guó)，由于長(zhǎng)期奉行“重工輕農(nóng)、城鄉(xiāng)分治”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展倡議，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制改革滯后，一些卷入城市化浪潮的村莊依然保留農(nóng)村管理體制，這些村莊已經(jīng)跨入了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，卻不能迅速進(jìn)入城市的“大門(mén)”成為真正的城市社區(qū)，而是成為“都市里的村莊”，由此形成了獨(dú)特的“城中村”現(xiàn)象。

　　(二)政府宏觀調(diào)控力度不足

　　鄉(xiāng)村一城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程很大程度地受到政府行為的影響。由于放權(quán)讓利式的宏觀體制改革自身存在的制度性缺陷和一些城市在村鎮(zhèn)問(wèn)題上管理力度不夠，缺乏相應(yīng)的法規(guī)政策，對(duì)這些“城中村”的改造抱著“能不動(dòng)就不動(dòng)” “得過(guò)且過(guò)”的態(tài)度城市建設(shè)多采取繞道走的方式政府尚且如此，開(kāi)發(fā)單位更不愿將資金投人村莊的拆遷和改造上。

　　(三)農(nóng)民自身利益驅(qū)動(dòng)

　　由于農(nóng)民享有村集體資產(chǎn)的分紅收益，還可以享受在宅基地建房、村級(jí)合作醫(yī)療及大病統(tǒng)籌等城市居民不曾有的優(yōu)惠。其次，土地是農(nóng)民的基本生存資料，“城中村”農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)為城市居民，就意味著失去土地的支配使用權(quán)。目前在征地過(guò)程中推行的是貨幣安置辦法，這使農(nóng)民感到生存的壓力特別大，在當(dāng)前城市居民大量下崗難以就業(yè)的情況下，一些文化低、年齡偏大、勞動(dòng)技能偏低的農(nóng)民無(wú)法找到恰當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，再加上農(nóng)民又無(wú)法享受到就業(yè)、養(yǎng)老等待遇，因此不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。

　　(四)城市規(guī)劃管理不到位

　　盡管“城中村”已經(jīng)被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，但普遍存在規(guī)劃不到位和滯后現(xiàn)象，對(duì)于村鎮(zhèn)規(guī)劃的審批管理,長(zhǎng)期處于粗放、被動(dòng)之中，加上基層管理人員規(guī)劃意識(shí)淡薄、管理水平低、法制意識(shí)不強(qiáng)、把關(guān)不嚴(yán)，隨心所欲亂批亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，現(xiàn)行管理體制上的混亂也是“城中村”發(fā)展中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，往往是省、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)，規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、城管各部門(mén)都管都不管，職能交叉、職責(zé)不清，見(jiàn)利益就上、見(jiàn)問(wèn)題就讓，“踢皮球”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給違法違章建設(shè)提供了可乘之機(jī)。

　　五、貴陽(yáng)市“城中村”改造的政策建議

　　“城中村”是城市化進(jìn)程中形成的一種新的“城市病”，將會(huì)嚴(yán)重阻礙城市化進(jìn)程，針對(duì)“城中村”自身種種弊端的成因，因此改造“城中村”是實(shí)現(xiàn)城市物質(zhì)形態(tài)現(xiàn)代化的需要;是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理現(xiàn)代化的需要;是改善城市環(huán)境和社會(huì)治安的需要。目前，“城中村”的改造已關(guān)系到整個(gè)城市的的城市化進(jìn)程，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，筆者建議可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善：

　　第一，打破“二元化”管理，改變落后的村落管理模式，把“城中村”納入城市一體化管理。同時(shí)，以“城中村”改造為契機(jī)，在戶籍上取消限制與差別，使戶籍與各種福利待遇可以脫節(jié)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。

　　第二，完善相應(yīng)的法律法規(guī)政策。各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)政策，保障被改造的“城中村”的村民的利益。如：以何種方式分配房屋拆遷補(bǔ)償金、由誰(shuí)來(lái)保障村民在改造后能夠得到政府或開(kāi)發(fā)商應(yīng)允的住房等條件、如何保障在改造后村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用窈蟮睦媾c社會(huì)保障。

　　第三，構(gòu)建“城市一村民一開(kāi)發(fā)商”的利益均衡機(jī)制，以推動(dòng)“城中村”的改造，同時(shí)壯大集體。作為改造主體的開(kāi)發(fā)商和被改造主體的村集體及村民均應(yīng)當(dāng)是受益主體，政府則作為“城中村”改造“公平、公正和效率”的維護(hù)者、監(jiān)管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顧村民和開(kāi)發(fā)商利益的基礎(chǔ)上，明確各方職責(zé)，由“政府—村民—開(kāi)發(fā)商”參與協(xié)商并制定“城中村”改造規(guī)劃，由政府職能部門(mén)監(jiān)督執(zhí)行，并規(guī)范和監(jiān)管村民及開(kāi)發(fā)商的行為。

　　第四，完善社會(huì)保障，拓展就業(yè)空間。在享受城市居民待遇方面，對(duì)未農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，由相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，并在就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)、供水、供電、供氣等方面享受城市居民同等待遇。推行靈活多樣的就業(yè)方式，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，廣開(kāi)就業(yè)門(mén)路。在國(guó)家政策許可的范圍內(nèi)，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的實(shí)行一定程度的稅費(fèi)減免。

　　六、結(jié)論

　　“城中村”問(wèn)題集中反映了當(dāng)前農(nóng)村城市化進(jìn)程中的各種矛盾，有其歷史性及必然性，當(dāng)前隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，政府要盡快制定、調(diào)整和完善相應(yīng)的政策，從源頭上斬?cái)?ldquo;城中村”形成的機(jī)理，同時(shí)，避免新的“城中村”問(wèn)題的產(chǎn)生。因此，貴陽(yáng)市各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況，在借鑒發(fā)達(dá)地方處理此類問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出適宜的政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“城中村”地改造，有效解決“城中村”的遺留問(wèn)題，加快農(nóng)村城市化，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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