摘要：本文根據(jù)麗江古城的現(xiàn)實(shí)狀況及突出特點(diǎn)，從主體設(shè)置的復(fù)雜性，主體現(xiàn)狀的不穩(wěn)定性及解決問(wèn)題的迫切性進(jìn)行分析，并提出了確立完善管理主體的相關(guān)措施。

　　關(guān)鍵字：遺產(chǎn)管理,管理主體,麗江古城,旅游發(fā)展

　　麗江古城，是中國(guó)歷史文化名城，具有800余年的歷史，是我國(guó)保存最為完整，最具納西族風(fēng)格的古代城鎮(zhèn)。1997年12月，麗江古城被聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)列入“世界文化遺產(chǎn)”名錄;2011年7月，又被國(guó)家旅游局批準(zhǔn)成為國(guó)家5A級(jí)景區(qū)。作為擁有兩塊“金字”招牌的旅游目的地，如何對(duì)它進(jìn)行有效的保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)具有重要意義的課題，如何科學(xué)合理地對(duì)其設(shè)置管理主體，對(duì)古城保護(hù)和管理職能的有效實(shí)行具有至關(guān)重要的作用。

　　一、世界遺產(chǎn)地麗江古城管理主體設(shè)置的復(fù)雜性

　　1、主體的行政管轄的重疊。根據(jù)我國(guó)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定“風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作。”然而麗江古城范圍包括大研古城、白沙民居建筑群、束河民居建筑群三大片區(qū)，位于麗江市古城區(qū)、玉龍納西族自治縣兩個(gè)同級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，如果劃歸兩個(gè)縣級(jí)地方政府分別設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，就會(huì)有地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，出現(xiàn)爭(zhēng)奪旅游資源、爭(zhēng)奪客源的問(wèn)題。

　　2、主體的多元化管理職能的缺失。根據(jù)現(xiàn)行的的行政體制，對(duì)于跨行政區(qū)域的景點(diǎn)，為便于景區(qū)統(tǒng)一管理，一般成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。但這樣的管理主體適合應(yīng)用于占地面積較大、區(qū)域內(nèi)居民較少，以自然風(fēng)光為主的景區(qū)。對(duì)麗江古城這樣管理對(duì)象，設(shè)置這種管理主體顯然不適合。麗江古城現(xiàn)有居民6200多戶(hù)，2.5萬(wàn)余人，其中，納西族占總?cè)丝诮^大多數(shù)。麗江作為一座擁有800年歷史“活著的古城”，當(dāng)?shù)氐木用癯休d著傳承民族文化和延續(xù)特有的生活習(xí)俗的重任。景區(qū)管理主體本身就有保護(hù)、管理景區(qū)的職責(zé)，對(duì)于處理當(dāng)?shù)鼐用衩裾聞?wù)的社區(qū)管理職能顯得力不從心。

　　3、主體的管理權(quán)限的不確定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體系的職責(zé)分工和管理權(quán)限，風(fēng)景名勝區(qū)及世界遺產(chǎn)地作為公共資源，各級(jí)城市規(guī)劃、建設(shè)、文物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)都依據(jù)其職責(zé)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)中的資源有監(jiān)督、管理、建設(shè)的職能。職能橫向交錯(cuò)，存在各部門(mén)職能越位、缺位和錯(cuò)位，從而提高了行政成本，降低了行政效率。

　　二、麗江古城管理主體的發(fā)展過(guò)程及管理現(xiàn)狀

　　(一)麗江古城管理主體的發(fā)展過(guò)程

　　1、1986年，麗江古城被批準(zhǔn)為第二批國(guó)家歷史文化名城，1994年6月2日，云南省人大常委會(huì)頒布了《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》。在這期間，麗江古城由當(dāng)時(shí)的古城所在地麗江納西族自治縣城建局和大研鎮(zhèn)政府直接管理，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的古城保護(hù)管理結(jié)構(gòu)。

　　2、1997年10月，根據(jù)《云南省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，成立大研古城管理所，作為大研鎮(zhèn)政府保護(hù)古城的直屬事業(yè)單位,直接實(shí)行對(duì)古城的保護(hù)職責(zé)。

　　3、2000年6月，成立麗江古城保護(hù)管理委員會(huì)，作為原麗江納西族自治縣人民政府負(fù)責(zé)保護(hù)管理古城的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

　　4、2002年2月，成立了由地、縣主要領(lǐng)導(dǎo)，地、縣有關(guān)單位和部門(mén)，專(zhuān)家學(xué)者及古城居民代表組成的市級(jí)(原地級(jí))古城管理委員會(huì)，及其古城保護(hù)管理委員會(huì)辦公室和古城管理有限責(zé)任公司。古城管理委員會(huì)辦公室屬議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　5、2005年12月2日，云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定通過(guò)了《云南省麗江古城保護(hù)條例》，依照條例依法成立麗江古城管理局，將古城管理委員會(huì)從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整為麗江市政府的工作部門(mén)。

　　(二)麗江古城主體管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題：

　　在古城保護(hù)管理局成立之后，根據(jù)《云南省麗江古城保護(hù)條例》、《文化部世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)古城市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，合理布局古城商業(yè)網(wǎng)點(diǎn);鼓勵(lì)傳承民族文化，制定了針對(duì)原住居民的一系列惠民政策。在這些措施下，探索出了一條適合麗江古城保護(hù)管理的“麗江模式”。

　　在取得成績(jī)的同時(shí)，理順古城保護(hù)管理局與古城區(qū)人民政府以及相關(guān)職能部門(mén)的權(quán)利責(zé)任關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急。以下是目前存在的一些問(wèn)題：

　　1、古城保護(hù)管理局與大研古城管理所權(quán)責(zé)利劃分不清晰

　　古城保護(hù)管理局對(duì)于古城的管理具有以下職權(quán)：依法征收、管理和使用古城管理費(fèi);核發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)準(zhǔn)營(yíng)證，加強(qiáng)古城市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，合理布局古城商業(yè)網(wǎng)點(diǎn);根據(jù)省人民政府授權(quán)，依法集中行使麗江古城保護(hù)管理的行政處罰權(quán)。在古城管理活動(dòng)中，古城保護(hù)管理局擁有最重要的財(cái)權(quán)、審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)。但隸屬于古城區(qū)大研街道辦的古城管理所下設(shè)有環(huán)衛(wèi)公司、公廁公司、便民服務(wù)公司、旅游咨詢(xún)公司，承擔(dān)著古城街道河道環(huán)境衛(wèi)生管理、免費(fèi)公廁清潔管理、便民運(yùn)輸服務(wù)以及綜合執(zhí)法等任務(wù)，古城管理的一線(xiàn)工作都由其承擔(dān)，工作經(jīng)費(fèi)也主要由古城區(qū)財(cái)政撥付，古城保護(hù)管理局每年只劃撥一部分資金。

　　另外，古城保護(hù)管理局與大研古城管理所之間沒(méi)有直接的行政隸屬關(guān)系，但在行使執(zhí)法權(quán)的過(guò)程中，

　　2、古城保護(hù)管理局與市、區(qū)相關(guān)職能部門(mén)及社區(qū)存在職能要求的不一致性

　　麗江市及古城區(qū)兩級(jí)專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)依據(jù)職責(zé)對(duì)古城都具有管理的權(quán)限，這就與古城保護(hù)管理局的職責(zé)重疊。兩者職能重疊，但要求不同。麗江古城內(nèi)現(xiàn)有2.5萬(wàn)人日常居住和從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)論是公共服務(wù)的具體供應(yīng)部門(mén)還是旅游商業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管部門(mén)，按照其職責(zé)對(duì)居民日常事務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有管理的權(quán)限。古城保護(hù)管理局對(duì)古城建筑的保護(hù)、傳統(tǒng)文化的傳承都要進(jìn)行整體性規(guī)劃，在這種整體規(guī)劃的指導(dǎo)下，勢(shì)必對(duì)市、區(qū)相關(guān)職能部門(mén)以及社區(qū)的工作提出更高的要求。例如，對(duì)于古城建筑的修繕，城市建設(shè)規(guī)劃、土地資源管理等部門(mén)要嚴(yán)格審批;對(duì)于治安消防，公安部門(mén)應(yīng)該依據(jù)古城建筑、街道的特點(diǎn)，在人員和器材的配備上提出更高的要求;對(duì)于留住古城的居民，應(yīng)該提供更好的公共服務(wù);強(qiáng)化居民和商戶(hù)古城保護(hù)理念，社區(qū)就要承擔(dān)更重的工作任務(wù)。如果各部門(mén)按其職責(zé)不與一般行政區(qū)域相區(qū)分對(duì)待，就不利于古城的保護(hù)管理。

　　三、合理設(shè)置古城管理主體的建議

　　(一)確立麗江古城管理局的主要管理主體地位，明確古城保護(hù)管理局與市、區(qū)各職能部門(mén)的管理權(quán)限。

　　麗江古城保護(hù)管理局是麗江市政府工作部門(mén)，是按照《云南省麗江古城保護(hù)條例》，為保護(hù)管理麗江古城而專(zhuān)門(mén)成立的機(jī)構(gòu)。首先，要明確古城管理局在古城管理中的主體地位。麗江古城保護(hù)管理局要以保護(hù)麗江古城的全局高度，負(fù)責(zé)編制《麗江古城保護(hù)規(guī)劃》及其他專(zhuān)業(yè)管理規(guī)劃，在宏觀層面督促、協(xié)調(diào)市、區(qū)相關(guān)職能部門(mén)做好古城的保護(hù)管理工作。其次，古城保護(hù)管理局對(duì)于古城商業(yè)管理中的核心權(quán)力——審批權(quán)，在做好整體規(guī)劃下，應(yīng)當(dāng)擁有最高及最終的審批權(quán)。如市場(chǎng)準(zhǔn)入、建筑、土地審批等行為，古城保護(hù)管理局要嚴(yán)格按照《云南省麗江古城保護(hù)條例》和《麗江古城保護(hù)規(guī)劃》進(jìn)行審核，之后，再交由相關(guān)市、區(qū)職能部門(mén)進(jìn)行審批。各市、區(qū)職能部門(mén)對(duì)職能范圍內(nèi)的相關(guān)工作應(yīng)該提出更高的要求，在古城管理保護(hù)的過(guò)程中應(yīng)按照相關(guān)條例及規(guī)劃積極配合古城保護(hù)管理局開(kāi)展工作。

　　(二)依法統(tǒng)一行使職權(quán)，整合相關(guān)古城管理部門(mén)。

　　麗江古城保護(hù)管理局與大研古城管理所在對(duì)古城的管理活動(dòng)中，都具有審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)，兩者職能目標(biāo)一致，應(yīng)依法規(guī)范行使行政權(quán)力，將大研古城管理所設(shè)置在麗江古城保護(hù)管理局之下，在行政上有直接的行政隸屬關(guān)系，統(tǒng)一行使職權(quán)，麗江古城保護(hù)管理局和大研古城管理所統(tǒng)一審批權(quán)，由古城管理所統(tǒng)一行使。由古城保護(hù)管理局綜合執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)依法行使綜合執(zhí)法權(quán)。古城管理所繼續(xù)承擔(dān)古城的街道河道的環(huán)境衛(wèi)生管理、免費(fèi)公廁的清潔以及古城游客、居民的便民服務(wù)任務(wù)，這樣大研古城管理所不僅在行政上直接受古城保護(hù)管理局的領(lǐng)導(dǎo)，在經(jīng)濟(jì)上，有關(guān)古城保護(hù)管理的費(fèi)用支出也由古城保護(hù)管理局負(fù)責(zé)劃撥。

　　(三)理順古城管理主體與社區(qū)管理主體的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，促進(jìn)麗江古城和諧發(fā)展。

　　麗江古城現(xiàn)有居民2.5萬(wàn)人，他們的日常生活與古城有著密不可分的聯(lián)系，麗江古城的保護(hù)與管理自然需要他們的積極配合。首先，游客的大量激增，勢(shì)必對(duì)他們?cè)械纳町a(chǎn)生了巨大的影響，他們?yōu)楫?dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。在旅游接待的過(guò)程中，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦乃枷氲赖滤刭|(zhì)提出了更高的要求，就要求他們遵守社會(huì)公德，文明禮貌，遵紀(jì)守法，加強(qiáng)居民道德教育，需要基層街道辦事處和社區(qū)共同努力。其次，麗江古城具有800年的歷史，古城內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比新城較為薄弱。這就要求古城居民提高認(rèn)識(shí)，承擔(dān)生活中存在的諸多不便。

　　對(duì)居民管理中存在的問(wèn)題，古城管理主體應(yīng)當(dāng)從以下幾方面采取措施：1、硬件投入方面，麗江古城保護(hù)管理局應(yīng)當(dāng)從收取的古城維護(hù)費(fèi)劃出專(zhuān)項(xiàng)資金，用于改善居民的基礎(chǔ)設(shè)施，提供便民服務(wù)。2、軟件建設(shè)方面，基層街道辦事處和社區(qū)承擔(dān)宣傳古城保護(hù)理念和景區(qū)道德建設(shè)的任務(wù)。3、對(duì)古城居民給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助。這樣，在古城保護(hù)、管理工作有效進(jìn)行的同時(shí)，能讓古城居民充分享受到古城旅游發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠，從而提高居民參與古城保護(hù)的積極性。

　　結(jié)束語(yǔ)

　　世界文化遺產(chǎn)麗江古城所在地政府在保護(hù)、管理與發(fā)展中取得了顯著的成績(jī)，這與當(dāng)?shù)卣粩嗵剿鬟m合當(dāng)?shù)貙?shí)際管理模式的努力密不可分，科學(xué)設(shè)置了管理主體，為古城的保護(hù)與管理提供了組織保證。隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，在國(guó)內(nèi)外游客紛至沓來(lái)的同時(shí)，也為古城管理主體有效保護(hù)管理古城、弘揚(yáng)納西傳統(tǒng)文化提出了更高的要求，管理主體應(yīng)該學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外名勝古跡和遺產(chǎn)地管理的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)取，實(shí)現(xiàn)麗江古城的可持續(xù)發(fā)展!

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