摘要：隨著第十次土地調(diào)查的展開，國家對于國土資源也越來越重視。但是就目前我國的國土資源規(guī)劃來看，還有很多不足之處，這就需要我們認真的找出這些問題，并給出解決的辦法，從而加強國土資源的規(guī)劃和利用。

　　關(guān)鍵詞：國土,規(guī)劃,問題,原因

　　現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟發(fā)展較快，尤其在加入世界貿(mào)易組織之后更是快速發(fā)展。經(jīng)濟的發(fā)展離不開勞動者和土地，這就產(chǎn)生了人地矛盾，并且伴隨經(jīng)濟水平的上升，人口和土地之間的矛盾日趨嚴峻。本文簡要分析國土資源規(guī)劃的含義，進一步分析存在的主要問題并剖析存在問題的原因。

　　一、國土資源規(guī)劃的內(nèi)涵

　　國土資源規(guī)劃，是指有效保護和合理開發(fā)利用國土資源的基礎(chǔ)上，促進經(jīng)濟社會與人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。即根據(jù)國家和本地的發(fā)展倡議，以及規(guī)劃區(qū)域的自然、經(jīng)濟、社會資源和環(huán)境條件，按照規(guī)定程序制定的全省或者省內(nèi)一定區(qū)域國土空間開發(fā)與布局的總體安排。國土資源規(guī)劃包括綜合國土規(guī)劃、專項國土規(guī)劃和特定區(qū)域國土規(guī)劃。

　　眾所周知，我國土地遼闊，但人口眾多，這個情況在遼寧更加突出，人均土地(特別是耕地)資源相對較少，那么合理利用僅有的資源，實現(xiàn)經(jīng)濟環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展就是重中之重。宏觀上需要做到嚴格控制耕地的占用，嚴格禁止肆意占用耕地用作商業(yè)或其他用途，并且要充分保證糧食的生產(chǎn)安全，而糧食的安全生產(chǎn)又是食品安全的重要基礎(chǔ)，最后優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

　　具體做到：首先是規(guī)劃體系完備。完備的體系是從倡議規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和控制性(修建性)規(guī)劃融為一體的一個體系，其規(guī)劃分工明確，協(xié)調(diào)程度較高，經(jīng)濟規(guī)劃和空間規(guī)劃兩者相輔相成、互為依據(jù)，而我國在這方面相對較弱。其次，國土資源規(guī)劃的相關(guān)法律應(yīng)當趨于完善。完善的法律體系是國土資源規(guī)劃得以運行的有力保障，目前我國仍需在國家級法律和地方法律相配套的法律體系上加以完善。

　　二、國土資源規(guī)劃目前存在的問題

　　我國國土資源規(guī)劃相對國外有很大的進步空間，細究其欠發(fā)展的原因有很多。比如就外在因素講，我國在進入21世界之后迅猛發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展速度較快，但在較快發(fā)展的同時其他項目并沒有很好地協(xié)調(diào)發(fā)展。但就內(nèi)因講，還是在國土資源規(guī)劃過程中存在著仍需完善和合理的地方。

　　1、國土資源規(guī)劃缺乏實用性

　　第一，規(guī)劃調(diào)整隨意。現(xiàn)行規(guī)劃在引導(dǎo)如何用地上顯得有些欠缺，并沒有強力而有效的規(guī)劃出臺，正因為此，規(guī)劃不能切實執(zhí)行。第二，缺乏公眾參與。很多人認為國土資源規(guī)劃顯然是專業(yè)國家部門或政府進行。但是在國外，公眾參與是很正常的基本原則，而且公眾參與己經(jīng)滲透到規(guī)劃編制、審批、實施的各個環(huán)節(jié)，對公眾參與的形式、時間、信息服務(wù)等也都有詳盡的規(guī)定。但在我國，國土資源規(guī)劃極少征求部門外的當?shù)鼐用竦囊庖姡瑳]有群眾基礎(chǔ)，沒有公眾參與，規(guī)劃主要還是更多地體現(xiàn)政府的意愿，這種沒有考慮公眾意見和要求的規(guī)劃方案，不僅得不到公眾的認可和理解，也得不到公眾的尊重、監(jiān)督及維護。

　　2、國土資源規(guī)劃缺乏科學(xué)性

　　先進的科學(xué)技術(shù)手段在制訂規(guī)劃的應(yīng)用還不夠，比如基期的土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，不少地方還是手工繪制，規(guī)劃數(shù)據(jù)不是通過計算機從規(guī)劃圖上量算，圖數(shù)一致性較差，使規(guī)劃的真實性、科學(xué)性都受到很大影響。

　　3、國土資源規(guī)劃缺乏預(yù)見性

　　第一，規(guī)劃部門對經(jīng)濟發(fā)展速度估計不足。國土資源規(guī)劃是在當時宏觀經(jīng)濟形勢的大背景下制定出來的，但是現(xiàn)在我國社會的發(fā)展速度很快，很難準確預(yù)見其后的發(fā)展速度。經(jīng)濟大發(fā)展的強勢背景下，經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)就會普遍存在占用耕地用作商業(yè)發(fā)展的案例。經(jīng)濟發(fā)展和保護耕地是很突出的矛盾，舍棄發(fā)展是不可能的，而耕地的保護，環(huán)境的保護也需要協(xié)調(diào)。所以制訂有合理預(yù)見性的國土資源規(guī)劃是極其必要的。第二，國土資源規(guī)劃用地布局與實際需求偏差較大。造成這個問題的主要原因有兩方面，一方面是因為影響建設(shè)項目的不確定因素很多，地方政府對未來幾年甚至十幾年的規(guī)劃很難規(guī)劃完善。另一方面是由于土地分析和預(yù)測方法欠缺，這樣的欠缺導(dǎo)致國土資源規(guī)劃布局錯位現(xiàn)象比較明顯。

　　4、國土資源規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性

　　首先，國土資源規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)。《土地管理法》第二十二條規(guī)定:城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。但是至今為止，兩者之間的矛盾一直沒有得到很好的解決。其次，國土資源規(guī)劃與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)。國土資源總體規(guī)劃的核心是要與各產(chǎn)業(yè)、各部門的用地需求相配合。因此，規(guī)劃國土資源的過程中，必須以相關(guān)行業(yè)如交通、水利、工業(yè)、環(huán)保等部門的規(guī)劃為依據(jù)，確定用地規(guī)模。但是從各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃來看，大部分對用地的需求量都偏高，顯然無法全部滿足。國土資源規(guī)劃如何依據(jù)行業(yè)規(guī)劃合理確定各業(yè)的用地需求量，既能保證各行業(yè)健康發(fā)展，又能有效控制建設(shè)用地規(guī)模，成為一個重要而棘手的問題。

　　三、國土資源規(guī)劃問題的原因分析

　　土地利用總體規(guī)劃的失靈既有它自身的一些缺陷，如規(guī)劃的編制水平、規(guī)劃體系、規(guī)劃實施情況等有關(guān)，同時，也與其外部環(huán)境、政策背景、認識水平等外部因素密切相關(guān)。

　　1、地方政府、公眾的規(guī)劃意識淡薄

　　目前，上至地方政府下至農(nóng)民，按規(guī)劃用地的意識都比較淡薄。一方面，大多數(shù)地方政府認為實施國土資源規(guī)劃僅僅是一種形式，想用地，并且想用那塊地，假如它不屬于圈內(nèi)土地，只要經(jīng)過規(guī)劃修編或者規(guī)劃調(diào)整就可以實現(xiàn)。這就造成國土資源規(guī)劃上的較大隨意性，導(dǎo)致不能有力落實規(guī)劃。另一方面，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和城市規(guī)律認識不足或片面追求政績，沒有合理地國土資源規(guī)劃，只是盲目地擴大城市規(guī)模，甚至犧牲耕地犧牲環(huán)境擴大城市規(guī)模發(fā)展城市經(jīng)濟。這就使得城市在進行國土資源規(guī)劃的時候，不切實際地盲目擴大面積，大量占用耕地，造成許多城市人地矛盾尖銳。不僅在城市，農(nóng)村里也存在著嚴重的規(guī)劃問題。隨意建設(shè)民用房，違法占用基本農(nóng)田，荒廢田地不去耕作，等等一系列問題擺在眼前亟待解決?？傊?，不管是地方政府，還是農(nóng)民按規(guī)劃用地的意識都比較淡薄，這也是國土資源規(guī)劃制度缺陷的一個根本原因。

　　2、國土資源規(guī)劃的理論研究相對滯后

　　理論是人們對客觀規(guī)律的主觀認識與科學(xué)概括，是科學(xué)的靈魂和精髓，是實踐的前提和保證。沒有理論基礎(chǔ)的學(xué)科好比沒有根基的房屋，任何學(xué)科都有自己相應(yīng)的理論根據(jù)作指導(dǎo)，國土資源規(guī)劃也不例外。國土資源規(guī)劃是一門理論性和實踐性均很強的工作，具有很強的綜合性，不僅涉及還量信息和數(shù)據(jù)的處理，又涉及社會、經(jīng)濟、政治、法律、技術(shù)等多領(lǐng)域和多學(xué)科，所以國土資源規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，也應(yīng)該有其自身的理論體系。但迄今為止，在我國，國土資源規(guī)劃理論缺乏系統(tǒng)性，沒有從宏觀到微觀的系統(tǒng)理論，而是諸理論并存和混雜，顯得相對薄弱，同時，又表現(xiàn)出理論相對于實踐的滯后性，使得土地利用總體規(guī)劃缺乏科學(xué)性，在實踐中很難操作。因此，國土重要規(guī)劃相關(guān)理論的不完善和滯后也被認為是一個重要根源。

　　3、國土資源規(guī)劃剛性太強，缺乏彈性

　　國土資源規(guī)劃中的剛性可以增強規(guī)劃的宏觀控制力度，體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性與龍頭標桿作用。但由于信息的缺乏和規(guī)劃的不可預(yù)見性，反映出規(guī)劃的剛性過強，缺乏應(yīng)有的靈活性和彈性。

　　首先表現(xiàn)在數(shù)量上控制太死，嚴重缺乏靈活性。例如一些經(jīng)濟發(fā)展迅速的省市，若沒有用地指標，但某些項目又確實需要用地的情況下，由于沒有靈活指標，重新審批又復(fù)雜繁瑣，其結(jié)果就是違法、違規(guī)占地現(xiàn)象的屢次發(fā)生。其次，規(guī)劃用地的空間布局缺乏靈活性。各類不可預(yù)見的建設(shè)項目尤其是省以上不可預(yù)見的建設(shè)項目太多，不可能在規(guī)劃方案中一一落實，在國土資源規(guī)劃時，很多項目并未進行可行性評估，也未確定選址，很難將最后的地點納入規(guī)劃中。最后，國土資源規(guī)劃中的一些政策不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，農(nóng)民往往要根據(jù)市場的需要，改變土地利用方式，如種植果樹、花卉等經(jīng)濟作物，從事養(yǎng)殖業(yè)等，這些行為都將改變傳統(tǒng)意義上耕地的用途。如果國土資源規(guī)劃不能滿足這種需求，必將損農(nóng)民的耕種積極性，導(dǎo)致農(nóng)民對土地投入不足，甚至將土地撂荒等后果，不利于土地的可持續(xù)利用。以上三方面說明國土資源規(guī)劃的剛性過強，反而扼殺了市場行為在調(diào)配資源過程中的基礎(chǔ)性作用。在市場實踐活動中，客觀事實的發(fā)展與事前預(yù)測完全相符是相當罕見的，而以這種缺乏彈性的規(guī)劃來指導(dǎo)未來的土地利用顯然是不合適的。

　　四、結(jié)語

　　通過對我國國土資源規(guī)劃的內(nèi)涵進行解釋，分析其中存在的問題及原因分析，可以看出國土重要規(guī)劃走向成熟和完善還需要很長的路，這不僅需要政府的努力，盡可能協(xié)調(diào)人地矛盾和實現(xiàn)經(jīng)濟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，還需要我們公眾的理解支持，更重要的是積極參與。

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